Административное право – это отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности государства. Отношения, возникающие в ходе осуществления государством управленческой деятельности многообразны, в них огромное место отводится административному управлению.
Прежде всего, это управленческие отношения, возникающие в процессе повседневной практической деятельности субъектов исполнительной власти при реализации ими функций и задач по руководству хозяйственными, социально-экономическими, культурными и административно-политическими процессами государства.
К предмету административного права относятся также общественные отношения, связанные с внутриорганизационной деятельностью, как исполнительной власти, так и законодательной и судебной властей.
Административным правом регулируются, отнощения возникающие и в процессе деятельности органов самоуправления граждан.
Административное право призвано упорядочить осуществление исполнительной власти, поставить деятельность властных структур в четкие рамки закона. Оно регламентирует границы властных функций исполнительной власти их содержание, определяет правовой режим организации и деятельности субъектов административно-правовых отношений.
Административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной. Общая часть включает в себя нормы, определяющие общие для всех субъектов, исполнительной власти принципы правового регулирования. Особенная часть определяет применение принципов в процессе административного регулирования отношений в области экономического и социального развития, культуры, образования, обороны, общественного порядка, внешних сношений.
Нормы административного права группируются также по правовым институтам, такими как, органы исполнительной власти, государственная служба, административная ответственности. Каждый такой институт может включать в себя нормы и Общей и Особенной частей.
Главным источником административного права является Конституция Республики Узбекистан, определяющая правовой статус органов исполнительной власти и основы организации их деятельности, основные административно-правовые права и обязанности органов самоуправления граждан, общественных объединений, граждан.
Важное место в системе источников административного права занимает законодательство Республики. К ним относятся законы о Кабинете Министров Республики Узбекистан, об органах власти на местах, об органах самоуправления граждан, об общественных объединениях, Кодекс об административной ответственности и др. Значительное количество административно-правовых норм содержится в указах Президента Республики Узбекистан. В соответствующих отраслях государственного управления в качестве источников административного права выступают приказы и инструкции министерства и государственных комитетов.
Источниками административного права выступают Конституция и законы Республики Каракалпакстан, решения областных, районных, городских Советов народных депутатов, постановления и распоряжения хакимов, а также нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.
Понятие и виды административно – правовых норм.
Нормы административного права – это вытекающие из природы социального строя, закрепленные и обеспеченные государственной властью правила, призванные регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти по управлению государством.
Нормы административного права упорядочивают организацию и функционирование всей системы исполнительной власти, определяют границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения участников административно-правовых отношений. Нормы административного права обеспечивают эффективную реализацию субъектами исполнительной власти Конституции и законов Республики Узбекистан, устанавливают правовой режим субъектов и объектов государственного управления, порядок осуществления управленческой деятельности. Нормы административного права устанавливают права и обязанности органов самоуправления граждан, общественных объединений и граждан в сфере управления государством, порядок и гарантии их реализации.
Административно правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Первые закрепляют принципы государственного управления, правовое положение участников административно-правовых отношений. Вторые определяют порядок реализации норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.
Административные нормы, закрепленные непосредственно Конституцией, законами носят конституционный, законодательный характер. Имеются еще нормы, которые устанавливаются самими субъектами исполнительной власти, они являются подзаконными. Эти нормы создаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан.
Административно-правовые нормы носят повелительный и поощрительный характер. За нарушение административно-правовых норм применяют юридическую ответственность, а за хорошую работу и добросовестное выполнение своего долга индивид поощряется.
По содержанию административно-правовые нормы подразделяются:
· На обязывающие, т.е. предписывающие совершать определенные действия;
· Запрещающие – налагающие запрет на совершение тех или иных действий;
· уполномочивающие - наделяющие правом действовать по своему усмотрению;
· рекомендательные - определяющие возможные варианты поведения в тех или иных конкретных условиях;
· стимулирующие - обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия, которые соответствуют поведению участников административно-правовых отношений.
Нормы административного права, как и других отраслей права, имеют пределы действия во времени, пространстве и по кругу лиц. В силу они вступают с момента доведения их до исполнителей. Лишь нормы, предусматривающие административную ответственность, вступают в силу, не сразу, а через определенный срок.
Как правило, административно-правовые нормы действуют неопределенный срок. Но в тех случаях, когда их действия могут быть связаны с определенными событиями (стихийными бедствиями, эпидемиями и т.д.), они могут быть приостановлены на определенное время.
Административно-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность, обратной силы не имеют. Однако встречаются случаи, когда действия той или иной нормы распространяются и на ранее возникшие отношения. Такое положение специально оговаривается в нормативном акте.
Действие административно-правовой нормы в пространстве связано с положением субъекта, издающего правовой акт так: в пределах всей Республики Узбекистан действуют нормы, устанавливаемые Олий Мажлисом; в пределах Республики Каракалпакстан – нормы, установленные Жокаргы Кенесом; в пределах области, района, города, нормы установленные хокимами.
Действие административно-правовых норм по кругу лиц, связано с распространением их либо на всех граждан, либо на отдельные их группы. Многие нормы регулируют только деятельность органов исполнительной власти, государственных служащих. Некоторые относятся только к гражданам.
Административно - правовые отношения.
Административно-правовые отношения – это организационные отношения, в рамках которых обеспечивается нормальное функционирование механизма управления государством.
Содержанием административно-правовых отношений являются права и обязанности субъектов, в качестве которых выступают Президент, хокимы, органы исполнительной власти и их служащие, предприятия, учреждения, организации, органы самоуправления граждан, общественные объединения, граждане Республики Узбекистан, иностранные граждане, лица без гражданства.
В административно - правовых отношениях выступают: «субъект административного права», «субъект административно-правовых отношений» и «субъект управления». Субъект административного права определяется общим образом (гражданин, органы исполнительной власти), а субъект административно - правовых отношений всегда конкретен. Под субъектом управления подразумевается должностное лицо, орган исполнительной власти, на которых нормы административного права возлагают организацию деятельности управляемых объектов.
Административно-правовые отношения подразделяются на “вертикальные” и “горизонтальные”.
Вертикальные – это отношения соподчинения, в которых один из субъектов обладает юридически властными полномочиями, а другие либо не имеют их вовсе, либо, если и имеют, то в меньшем объеме. Горизонтальные отношения исключают возможность юридически – властного веления кого-либо из субъектов этих отношений к другим участникам, все они юридически равноправны.
Основанием возникновения административно-правовых отношений являются юридические факты, в качестве которых, как правило, выступают действия. Эти отношения могут быть и событиями, например, рождение ребенка обязывает родителей зарегистрировать его, а органов записи актов гражданского состояния (ЗАГС) – произвести такую регистрацию.
Действия, в процессе которых возникают, изменяются, прекращаются административные отношения, могут быть как правомерными, так и право нарушающими. Основным видом правомерного действия, с которым связано возникновение, изменение, прекращение административно-правовых отношений, является правовой акт субъекта исполнительной власти. Его действие может произойти по инициативе других возможных участников административно-правовых отношений, например, жалоб, заявлении и т.п.
Субъекты административного права.
Одним из первых субъектов административно - правовых отношении - является Президент Республики Узбекистан. Согласно Конституции Республики Узбекистан Президент Республики является высшим должностным лицом государства. Руководя исполнительной властью, он непосредственно решает многие вопросы управления делами государства. Президент формирует Кабинет Министров Республики Узбекистан, назначает и освобождает от должности премьер-министра, его заместителей, министров, председателей государственных комитетов, хокимов областей и города Ташкента, вправе освобождать от должности хокимов районов и городов. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами. Он осуществляет контроль над деятельностью органов исполнительной власти и хокимов, отменяет и приостанавливает принимаемые ими акты.
Хоким, как субъект административно – правовых отношений, является высшим должностным лицом государства в области, районе, городе. Он осуществляет управление объектами собственности и руководит хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории, организует исполнение законов, указов Президента, постановлений Кабинет Министров Республики Узбекистан, вышестоящих хокимов и соответствующих Советов народных депутатов, организует прием населения, рассматривает жалобы, заявления и предложения граждан, решает другие вопросы, отнесенные законодательством к его компетенции.
Хоким руководит работой своих заместителей, хокимията, в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, органами самоуправления граждан, общественными объединениями, расположенными на соответствующей территории, должностными лицами и гражданами.
Хоким наделен правом отменять решения нижестощих хокимов и вносить предложения в Совет народных депутатов, об отмене актов нижестоящих Советов, если они противоречат актам высших органов государственной власти.
Еще одним субъектом административно – правовых отношении являются - органы исполнительной власти. Это государственные учреждения, создаваемые в установленном законном порядке для осуществления функций и задач исполнительной власти.
Содержанием деятельности органов исполнительной власти является: во-первых, организация на основе исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан, повседневной практической работы по реализации функций государства; во-вторых, совершение распорядительных, юридически властных действий по руководству хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами жизни общества, которые находят выражение в нормативных актах, принимаемых органом исполнительной власти.
Деятельность органов исполнительной власти – это организующая деятельность, в ходе которой на разных уровнях организуется деятельность людей по решению задач в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. В этих целях органы исполнительной власти осуществляют упорядочение отношений в сфере управления, решают общие вопросы, связанные с функционированием управляемой системы, объединяют и координируют деятельность участников управленческих отношений.
Практическая управленческая деятельность органов исполнительной власти проявляется в разработке и принятии управленческих решений, в организации исполнения принятого решения, проверке исполнения, контроле, учете, прогнозировании, финансировании, подборе и расстановке кадров, их обучении.
Важнейшим признаком органов исполнительной власти является наличие государственно-властных полномочий, которые дают им возможность решать в пределах предоставленных прав, определенные вопросы, издавать обязательные для исполнения другими субъектами административно-правовых отношений нормативные акты, обеспечивать их исполнение.
Властные полномочия органов исполнительной власти выражаются в их компетенции, под которой понимается совокупность их предметов ведения. Для органов исполнительной власти характерно, то, что они действуют в установленном законом порядке и образуют единую систему, обусловленную тем, что она объединена единством социальной сущности, общностью целей, задач, функций.
Система органов исполнительной власти строится с учетом национально-государственного устройства и особенностей административно - территориального деления Республики. В нее входят органы исполнительной власти Республики Узбекистан, Республики Каракалпакстан, областей, районов, городов.
Органы исполнительной власти классифицируются по правовым основаниям образования, по организационно-правовым формам, территориальным масштабам деятельности, по порядку образования, объему и характеру компетенции, по порядку решения подведомственных вопросов.
По правовым основаниям образования органы исполнительной власти делятся на органы, образование которых прямо предусмотрено Конституции, и на органы, создание которых предусматривается текущим законодательством либо другими актами полномочных органов исполнительной власти. По организационно - правовые органы исполнительной власти подразделяются на Кабинет Министров Республики Узбекистан, Совет Министров Республики Каракалпакстан, министерства, государственные комитеты, их структурные подразделения в областях, хокимияты.
По территориальным масштабам деятельности органы исполнительной власти могут быть центральными и местными. К центральным относятся Кабинет Министров Республики Узбекистан, совет Министров Республики Каракалпакстан, министерства и государственные комитеты, которые в свою очередь подразделяются на:
· общереспубликанские министерства и государственные комитеты, подчиняющиеся непосредственно Кабинету Министров Республики Узбекистан;
· министерства и государственные комитеты Республики Каракалпакстан, которые подчиняются Совету Министров Республики Каракалпакстан и соответствующим министерствам и государственным комитетам Республики Узбекистан.
К органам власти на местах относятся хокимияты, а также некоторые органы министерств и государственных комитетов.
По порядку образования органы исполнительной власти подразделяются на образуемые непосредственно Президентом Республики Узбекистан, Кабинетом Министров Республики Узбекистан, министерствами, государственными комитетами, хокимами.
В зависимости от объема и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции:
· К первой группе относятся Кабинет Министров Республики Каракалпакстан, хокимият;
· Ко второй – министерства, отделы и управления хокимиятов;
· К третьей – государственные комитеты.
По порядку решения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся: на коллегиальные и единоначальные.
К принципам деятельности органов исполнительной власти относятся:
· Демократический централизм. Он выражается: в подотчетности и подконтрольности должностных лиц государства и органов исполнительной власти представительным органам. Обязательности решений вышестоящих должностных лиц и органов исполнительной власти для нижестоящих. В сочетании единого, централизованного руководства с инициативой и творческой активностью должностных лиц и органов исполнительной власти на местах.
· Забота об интересах человека. Это принцип прямо вытекает из основополагающего положения Конституции Республики Узбекистан, предполагающего, что вся деятельность нашего государства строится в интересах благосостояния человека, а основной ее целью является всемерное обеспечение человеку достойной его жизни.
· Широкое участие граждан в деятельности органов исполнительной власти.
Этот принцип предполагает:
· во – первых, широкую информированность граждан о деятельности исполнительной власти и принимаемых ими решениях;
· во - вторых, широкое участие граждан в практической реализации решений органов исполнительной власти;
· в–третьих, постоянный учет органами исполнительной власти при организации своей деятельности общественного мнения.
Государственные служащие также являются субъектами административно – правовых отношении. Государственная служба представляет собой один из видов трудовой деятельности, не связанной с производством материальных благ, в процессе которой осуществляется практическая реализация функций государства.
Принципы деятельности государственной службы:
· верховенство Конституции и закона в их деятельности;
· приоритет прав и свобод человека;
· подчинение государственной службы интересам народа, неослабленная забота о решении социальных вопросов, вопросов труда, быта, культуры, об удовлетворении интересов и нужд людей;
· гласность в деятельности государственной службы;
· равенство прав граждан на государственную службу, предполагающее равенство на замещение государственных должностей и продвижение по службе, получение одинакового вознаграждения за труд, единый порядок поощрения и ответственности;
· подбор и расстановка кадров по деловым качествам, что обеспечивает наиболее качественное комплектование государственных должностей и рост в должности тех, кто в наибольшей мере способен решать поставленные задачи;
· личная ответственность за порученное дело и сменяемость кадров.
Государственные служащие – это граждане Республики Узбекистан, занимающие в установленном порядке должность в органах государственной власти и за вознаграждение выполняющие возложенные на них обязанности по осуществлению задач и функций государства.
Круг служебных обязанностей и прав, а также границы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально - квалификационной подготовке определяются занимаемой им должностью, которая также отражает характер выполняемой им работы.
Правовое положение государственных служащих гарантируется тем, что их права и обязанности определяются, главным образом, пределами компетенции органа государственной власти, где они проходят службу.
Деятельность государственных служащих направлена на реализацию функций и задач этих органов и носит официальных характер. Их права одновременно являются обязанностями, а обязанности – правами. Осуществление их прав и обязанностей гарантируется законом. Они имеют право на продвижение по службе и определенные законом льготы. Для них установлена повышенная ответственность за нарушение служебных обязанностей.
Содержание прав и обязанностей государственных служащих характеризуются их общегражданскими правами и обязанностями, а также правами и обязанностями по занимаемой должности. Общегражданские права и обязанности государственных служащих закреплены Конституцией и другими нормативными актами.
В зависимости от видов государственной должности различаются служащие органов представительной власти, органов исполнительной власти и органов правосудия. По характеру труда государственные служащие делятся на руководителей, специалистов и технических работников.
К руководителям относятся руководящие работники органов государства, а также предприятий, учреждений, организаций и их структурных подразделений.
Специалистами признаются служащие, имеющие высшее или среднее специальное образование и выполняющие работу, требующую специальных знаний и трудовых навыков.
Технические исполнители – это служащие, занятые подготовкой и оформление документов, хозяйственным обслуживанием, учетом и контролем, ведением делопроизводства.
В зависимости от характера служебных полномочий государственные служащие делятся на служащих, имеющих государственно-властные полномочия, и служащих не имеющие их. Первая группа в свою очередь подразделяется на должностных лиц и представителей власти.
Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие за собой правовые последствия для подчиненных. К ним также относятся служащие, которые не совершают таких действий, но руководят подчиненными им работниками и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования. К должностным лицам относятся и специалисты, которые хотя и лишены права издавать юридические акты, но совершают юридические действия.
Представители власти - это государственные служащие, которые имеют право предъявлять государственное – властные требования от имени государства и принимать меры воздействия к органам и лицам, не находящимися в их подчинении.
Государственные служащие, не имеющие властных полномочий (оперативный состав), создают условия для нормального функционирования государственного органа, где они работают.
Предприятия, учреждения, организации и их объединения – субъекты административно – правовых отношений. В общую систему органов исполнительной власти входят и органы управления предприятий, организаций, учреждений и их объединений. Но в отличие от органов исполнительной власти они осуществляют не руководство, а организацию производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей общества, государства и граждан.
Предприятия осуществляют эту деятельность, создавая материальные ценности или оказывая материальные услуги.
Учреждения выполняют соответствующие социально-культурные или административно-политические функции.
Организациями называются предприятия, учреждения научно- исследовательского, проектно-конструкторского, технологического характера.
Органы самоуправления граждан. Органы самоуправления граждан, как известно, не являются органами государственной власти - это форма непосредственного народовластия. Они могут вступать в различные правоотношения, в том числе и административно-правовые. В своей повседневной деятельности они постоянно взаимодействуют с органами государственной власти и, прежде всего, с органами и должностными лицами исполнительной власти, способствуют им обеспечивать исполнение Конституции и законов Республики, других нормативных актов государства, укреплять общественный порядок, своевременно собирать налоги и страховые платежи, взимать с граждан платежи за коммунальные услуги.
Более того, органы самоуправления граждан наделены отдельными полномочиями, которые носят государственно-властный характер. Например, органы самоуправления граждан, кишлаков, аулов могут совершать некоторые нотариальные действия, регистрировать акты гражданского состояния.
Органами самоуправления граждан предоставлено право формировать собственные средства и распоряжаться ими, привлекать к решению вопросов развития социальной инфраструктуры предприятия, учреждения, организации, расположенные на соответствующей территории.
Субъектами административно-правовых отношений могут выступать также, общественные объединения. Конкретные права и обязанности общественных объединений в области управления делами государства весьма разнообразны и определяются Конституцией Республики Узбекистан, законом об общественных объединениях и другими текущими законодательными актами государства.
Они могут возникать:
· в процессе практической деятельности общественных объединений по выполнению предусмотренных Конституцией и законами Республики Узбекистан функций и задач;
· при осуществлении ими конституционного права в выработке решений органами государственного управления, в частности по вопросам экономической и социальной защиты населения, определении критериев жизненного уровня, размеров компенсации от изменения цен;
· в процессе совместной с органами государственного управления разработки правовых актов по вопросам управленческой деятельности. Совместные правовые акты могут разрабатываться, например, Правительством и Федерацией профсоюзов Республики Узбекистан, министерствами, госкомитетами и отраслевыми профсоюзами;
· при осуществлении полномочий по представлению интересов своих членов в органах государственного управления и защите политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод граждан;
· в процессе осуществления допускаемой законодательством Республики производственной и хозяйственной деятельности;
· при выполнении требований Конституции Узбекистана и закона об общественных объединениях, о целях создания, порядке их образования и регистрации, контроля за деятельностью общественных объединений и ответственности за нарушение ими законодательства Республики;
· при выполнении органами исполнительной власти конституционного требования о широком привлечении общественных объединений к выполнению государственных задач, необходимости учета их мнения в своей практической деятельности.
Физические лица как субъекты административного права. Среди субъектов административного права особое положение занимает гражданин Республики Узбекистан. Граждане в административно-правовых отношениях выступают в качестве частных лиц, реализуя свои личные права в сфере государственного управления.
Административно-правовые отношения с участием граждан могут возникать в связи:
· с реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав в сфере государственного управления;
· с выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере государственного управления;
· с нарушением гражданами своих обязанностей в сфере государственного управления;
· с нарушением органами государственного управления или их должностными лицами и законных интересов граждан.
Для того чтобы участвовать в административно-правовых отношениях гражданин должен обладать административной правоспособностью и дееспособностью.
Административная правоспособность-это способность иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.
Все граждане Республики обладают равным объемом административной правоспособности. Однако для отдельных граждан в случаях, предусмотренных законом, правоспособность граждан может быть частично или временно ограничена. Например, кодексом об административной ответственности предусматривается возможность временного лишения гражданина предоставленного ему специального права (право управлять транспортными средствами, право охоты).
Административная дееспособность- это способность гражданина своими действиями приобретать определенные права и выполнять возложенные на него обязанности в области государственного управления. Административная дееспособность возникает, как правило, по достижении гражданином 18 летнего возраста. Но в некоторых случаях она может возникать и раньше. Например, субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет.
Некоторые граждане могут быть признаны частично или полностью недееспособными. Законом установлено, например, что не являются субъектами административных правонарушений лица, совершившие их в состоянии невменяемости.
В качестве субъектов административно-правовых отношений могут, выступать также и иностранные граждане, лица без гражданства. Они пользуются правом на обжалование незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц, правом на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность жилища, правом на образование. Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны соблюдать Конституцию и законы Республики Узбекистан, традиции и обычаи народа.
Существуют и специфические основания для возникновения административных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства. Для въезда в Республику и выезда из нее иностранные граждане и лица без гражданства кроме документов, удостоверяющих их личность, должны иметь визу, выдаваемую консульскими учреждениями, а там, где их нет дипломатическими представительствами Республики Узбекистан. Иностранные граждане, прибывшие в Узбекистан, обязаны зарегистрироваться в органах внутренних дел Республики.