Разграничение властных полномочий между столицей и штатами регулируется тремя реестрами. В первом из них перечислены ок. 100 возложенных на федеральные органы функций, включая оборону, внешнюю политику, денежное обращение и налогообложение. Во втором содержатся 66 статей, отражающих задачи, поручаемые администрации штатов, в т.ч. поддержание общественного порядка, полицейские мероприятия, судопроизводство, местное управление, обеспечение развития образования, здравоохранения, сферы социального обслуживания и сельского хозяйства. Кроме того, правительство страны зависит от провинции в реализации почти всех программ развития сельской местности. В третьем реестре указаны те направления деятельности, за которые несут ответственность и центр, и штаты.
Сбор наиболее важных налогов находится в ведении центрального правительства, что укрепляет его позиции при рассмотрении вопросов о распределении полученных средств между столицей и штатами, которым оно выделяет дотации и займы для реализации различных проектов развития. Тем не менее баланс сил складывается благоприятно для правительства Индии лишь в тех случаях, когда у руководства штатом стоит та же партия, которая управляет страной, а премьер-министр пользуется популярностью и может апеллировать непосредственно к электорату.
Это соотношение властных полномочий между центром и периферией меняется при объявлении чрезвычайного положения. Вводя его декретом в каком-либо штате, президент (совместно с индийским парламентом, если события происходят во время сессии) получает возможность издавать законодательные акты для данного штата. Парламент должен одобрить решение главы государства в течение двух месяцев и затем подтверждать свою прежнюю позицию каждые полгода. Чрезвычайное положение может вводиться на срок не более трех лет. В 1970–1980-е годы смещение президентом Индии правительств в штатах и установление прямого правления из Дели было не раз использовано на местах для того, чтобы не допустить к власти оппозиционные партии.
Местные органы управления. В годы британского правления основной административной единицей стал округ (зила), возглавляемый чиновником из Индийской административной службы. Округа, насчитывающие не менее 1,3 млн. жителей, сохранили свое значение и в независимой Индии. Однако ключевой структурой стал «блок развития» (их в стране ок. 6000), охватывающий примерно 100 деревень, вместе насчитывающих 100 тыс. жителей. Возглавляют подобные блоки ок. 6000 должностных лиц, в подчинении которых находятся штаты специалистов для проведения инженерных работ и распространения передовых методов хозяйствования. В дополнение к этому с конца 1950-х годов правительство поощряет формирование местных органов самоуправления на базе деревенских советов – панчаятов. Новая система приобрела стандартизованную структуру: нижний уровень – образованные посредством голосования в деревнях панчаяты, средний – панчаятные комитеты, выбираемые косвенным путем в «блоках», и верхний – окружные советы (зила паришад), в которые указанные комитеты направляют своих представителей, чтобы согласовывать программы действий.
Политические партии
Индийский национальный конгресс (ИНК) привел страну к независимости и на протяжении долгого времени оставался ведущей политической партией. Появление в 1980–1990-е годы новых партий уменьшило влияние ИНК в масштабе всей Индии и на уровне штатов.
Индийский национальный конгресс (ИНК) был основан в 1885. К 1920 индийские либералы разочаровались в медленно протекавших реформах и стали отходить от конституционных способов протеста. ИНК организовывал бойкот иностранных товаров, кампании по неуплате налогов и акции гражданского неповиновения. В независимой Индии ИНК пользовался авторитетом и поддержкой всех слоев населения. Лидеры страны призывали к политическому консенсусу на базе демократических ценностей и неприсоединения к существовавшим в мире военно-политическим блокам.
ИНК оставался ведущей силой в политической жизни до парламентских выборов 1967. Оппозиционным партиям нередко удавалось собрать более половины голосов электората на выборах в законодательные органы всей страны и отдельных штатов, но их действия не были согласованы между собой, и основная часть депутатских мест доставалась ИНК. Влияние ИНК было обусловлено ориентацией на ключевые фигуры в избирательных округах, преимущественно на ведущих представителей касты землевладельцев, которые в свою очередь опирались на сеть кастовых, родственных и экономических связей, чтобы обеспечить нужные итоги голосования.
Созданная ИНК система начала давать сбои в начале 1960-х годов. На выборах 1967 ИНК победил с незначительным перевесом на уровне всей страны и утратил лидирующие позиции в восьми штатах. Руководители партии разошлись во мнениях по поводу действий, которые следует предпринять, чтобы вернуть доверие избирателей. Более консервативные функционеры, названные «синдикатом», вступили в схватку за контроль над партийными организациями со сравнительно молодым и более радикально настроенным поколением. Индира Ганди в поисках поддержки объединилась с радикалами и вскоре стала олицетворять политический курс, направленный на помощь малоимущим. Фракция под ее руководством одержала верх на выборах 1971 и подтвердила свое право и далее именоваться ИНК.
Обещание Индиры Ганди покончить с бедностью не было выполнено. Популярность ИНК и премьер-министра начала падать. 12 июня 1975, в связи с делом, рассматривавшимся в Высшем суде в Аллахабаде, Индира Ганди была признана виновной в малозначимых «коррупционных деяниях» во время выборной кампании 1971. Оппозиция использовала судебное решение, чтобы поднять массы на борьбу за отставку премьер-министра на тот срок, пока будет разбираться ее апелляция. 26 июня 1975 президент по рекомендации Индиры Ганди объявил о введении в стране чрезвычайного положения. Была установлена жесткая цензура, и свыше 100 тыс. человек были арестованы. Серия законодательных актов и конституционных поправок, одобренных парламентом, привела к расширению властных полномочий федерального правительства. Правительство объявило о принятии экономической программы из 20 пунктов, повторив обещание провести аграрную реформу.
Перед выборами 1977 в Лок Сабху несколько оппозиционных организаций объединились, образовав партию Джаната (Народная партия), и выдвинули общий список кандидатов в депутаты. На выборах ИНК потерпел беспрецедентное поражение. Новое правительство, которое возглавил Морарджи Десаи, отменило большинство репрессивных актов, введенных на время чрезвычайного положения, и полностью восстановило демократические свободы.
В июле 1979 правительство Десаи утратило поддержку большинства в парламенте и ушло в отставку. Новые парламентские выборы были назначены на январь 1980. Индира Ганди, которая ускорила второй раскол в ИНК в январе 1978, успешно провела избирательную кампанию как лидер Индийского национального конгресса-И (Индира).
Хотя ИНК (И) после выборов 1980 стал доминировать в центре и в штатах, политическое согласие восстановить не удалось. Должности раздавались сторонникам Индиры Ганди с учетом их личной лояльности, партийные ячейки низового уровня фактически развалились. Ответственные посты в партии были поделены между ветеранами и членами молодежного ответвления ИНК (И), которым руководил сын и близкий соратник премьер-министра Санджай (погибший в авиационной катастрофе в июне 1980). Другой сын Индиры, Раджив Ганди, стал ее преемником после того, как его мать была убита в октябре 1984. Раджив счел целесообразным внести изменения в курс партии и страны, отказавшись от ряда социалистических лозунгов. Однако ИНК (И) потерпел поражение на выборах в ноябре 1989, и миллионы сторонников ИНК (И) вышли из его рядов. В мае 1991 Раджив Ганди был убит. Поддержка электората и разобщенность политической оппозиции принесли ИНК (И) скромную победу на выборах в июне 1991. Вдова Раджива Ганди Соня, уроженка Италии, отказалась от предложения занять его место. Лидером ИНК (И) был избран старейший деятель южанин Н.В.Нарасимха Рао, получивший также пост премьер-министра.
Новое правительство стремилось реформировать индийскую экономику и сдержать нараставшие межобщинные противоречия. Серия преобразований, проведенных в начале 1990-х годов, ослабила государственный контроль над хозяйственной жизнью и уменьшила экономическую роль государства. Центральная власть предприняла значительные усилия, чтобы сохранить общественное спокойствие после ряда таких инцидентов, как нападение на мечеть в городе Айодхья (шт. Уттар-Прадеш) и беспорядки в центре Бомбея. Правительство часто принимало непопулярные меры, к этому добавились скандалы, связанные с фактами коррупции. Министры-коррупционеры были выведены из состава правительства в феврале 1996. На парламентских выборах, состоявшихся в апреле и мае, ИНК (И) получил 136 из 545 мест в Лок Сабхе. После этого ИНК (И) поддержал правительства новой коалиции – Объединенного фронта, во главе которых стояли вначале Х.Д.Деве Говда, а затем Индер Кумар Гурджал. Собственное влияние ИНК (И) падало вплоть до 1998, когда на дополнительных выборах удалось занять ведущие позиции в штатах Мадхья-Прадеши и Раджастхан и союзной территории Дели. Положительно сказался приход к руководству ИНК (И) Сони Ганди, которая удалила с высоких постов функционеров, замешанных в коррупции, и призвала к большей подотчетности и «прозрачности» в деятельности Конгресса.
Партия Джаната
В мае 1977 Бхаратия джан сангх, Бхаратия лок дал (БЛД), Социалистическая партия, Индийский национальный конгресс (организация) и Конгресс за демократию объединились в блок Джаната, одержавший победу на выборах 1977.
В руководстве Джанаты не было организационного единства – БЛД и Бхатия джан сангх стали главными конкурентами в борьбе за власть. В июле 1979 члены БЛД во главе с Чаран Сингхом покинули партию Джаната, спровоцировав падение правительства М.Десаи.
Бхаратия джаната парти (БДП). После того как Бхаратия джан сангх вышла из Джанаты, руководство последней в 1980 решило создать новую общенациональную партию. Бхаратия джаната парти сосредоточила усилия на выработке стратегии, направленной на поощрение сельского хозяйства и мелкой промышленности, а также на проведении политики, способствующей притоку иностранных инвестиций. На выборах 1989 БДП получила 88 мандатов, а после выборов 1991 стала ведущей оппозиционной силой по отношению к правящему ИНК (И). Избирательная кампания в апреле-мае 1996 принесла БДП 185 мест в Лок Сабхе, и она как партия с самой многочисленной депутатской фракцией в нижней палате предприняла попытку сформировать правительство. Лидер БДП Атал Бехари Ваджпайи занимал пост премьер-министра в течение двух недель и ушел в отставку после того, как другие крупные партии выступили против религиозного фундаментализма БДП.
Однако в 1998, после ослабления позиций ИНК (И) и Объединенного фронта, коалиция из БДП и 12 малых партий сформировала правительство, получив скромное большинство в нижней палате. Премьер-министром вновь стал Ваджпайи, сумевший договориться с такими политическими силами, как социалисты и сикхская партия Акали Дал. При явной пестроте коалиции ее перспективы удержаться у власти невелики, особенно учитывая победу ИНК (И) за счет БДП на дополнительных выборах в ноябре 1998 в двух штатах и союзной территории Дели.
Джаната дал. Возникла в 1987 как аморфная центристская партия, включившая в свои ряды бывших недовольных членов ИНК (И) и выходцев из прежней партии Джаната и из БЛД. Такое объединение стало возможным после ухода из кабинета Раджива Ганди старейшего его члена В.П.Сингха. В лице Сингха оппозиционные ИНК (И) силы обрели авторитетного кандидата на пост премьера, которому удалось создать блок, добившийся перевеса на парламентских выборах 1989. Сингх сформировал правительство меньшинства на базе Джанаты дал. Однако в ноябре 1990, при обсуждении вопроса о резервировании дополнительных рабочих мест для членов низших каст, ему было выражено недоверие. Фракция, назвавшая себя Джаната дал (социалистическая), во главе с Чандра Шекхаром образовала еще одно правительство меньшинства, которое было вынуждено уйти в отставку уже в марте 1991. На выборах в апреле-мае 1996 Джаната дал выступала вместе с региональными и коммунистическими партиями в коалиции Объединенный фронт и получила 125 депутатских мандатов. Это позволило ей стать в июне 1996 одной из опор парламентского блока из 13 фракций. Созданное этим блоком правительство во главе с Х.Д.Деве Говдой вынуждено было уйти в отставку 30 марта 1997, когда ИНК (И) отказал ему в поддержке. Следующее правительство Объединенного фронта, премьер-министром которого был Индер Кумар Гаджрал, пало через 8 месяцев по той же причине. Как и другие вошедшие в этот Фронт партии, Джаната дал страдала от отсутствия внутреннего единства и потерпела поражение на выборах 1998.
Коммунистические партии
В 1925 в недрах Коммунистического Интернационала возникла Коммунистическая партия Индии (КПИ). Эта партия входит в предвыборные альянсы с другими политическими силами левой ориентации. В 1957 КПИ пришла к власти в штате Керала. Ее программная установка на коалицию с ИНК встретила сопротивление со стороны более радикальных элементов, которые в 1964 покинули КПИ и создали Коммунистическую партию Индии (марксистскую), независимую в своих действиях от СССР, а после 1968 и от Китая. КПИ (м) рассматривает себя как политическую организацию рабочих и крестьян в противовес ИНК – выразителя интересов предпринимателей и помещиков. КПИ (м) унаследовала в целостном виде большинство первичных ячеек КПИ.
Одержав победу на выборах в Западной Бенгалии в 1977, КПИ (м) расширила свой электорат, сосредоточенный ранее в городах, за счет сельских районов. В результате партия сумела остаться у власти в этом штате в 1980 – начале 1990-х годов. В 1996 обе коммунистические партии вступили в избирательный блок Объединенный фронт. Их представители впервые заняли министерские посты в правительстве страны при X.Д.Деве Говде в июне 1996.
Судебная система
В стране сложилась система судебных учреждений, призванных обеспечить в округах, штатах и на общенациональном уровне выполнение законов страны и отдельных штатов и союзных территорий. В каждом штате имеется высший суд, главный судья и члены которого назначаются президентом после консультации с главным судьей Индии и с губернатором штата. Вершину пирамиды образует Верховный суд Индии, состоящий из главного судьи и не более 17 членов, назначаемых президентом страны. Верховный суд осуществляет контроль за соблюдением основных прав граждан и может отдавать предписания нижестоящим судебным органам, рассматривает апелляции на действия высших судов, включая гражданские и уголовные дела и вопросы, связанные с толкованием Конституции и важных юридических актов, споры между федерацией и штатами, а также между штатами.
Внешняя политика
После обретения независимости Индия вступила в Содружество и стала одним из членов-учредителей ООН.
С 1947 Индия была вовлечена в несколько региональных конфликтов. Раздел крупнейшей английской колонии и образование Пакистана сопровождались кровопролитными межобщинными столкновениями. Спор о будущем Кашмира, где большинство населения составляют мусульмане, спровоцировал боевые действия между Индией и Пакистаном в 1947 и 1965. В 1962 Индия после военного конфликта с Китаем лишилась пограничных территорий на северо-востоке и северо-западе, на которые претендовала КНР. В 1971, после того как Индия поддержала повстанцев в восточной части Пакистана (ныне – Бангладеш), вспыхнула третья индо-пакистанская война.
В 1990 Индия вынудила Непал оказать ей предпочтение в торговле и перестать развивать связи с Китаем. В 1987–1990 содержала 70-тысячный вооруженный корпус в Шри-Ланке для охраны порядка в районах, занятых сепаратистами. В 1991 правительство Чандра Секхара разрешило американским реактивным самолетам, наносившим бомбовые удары по Ираку, дозаправляться в Индии, пока ИНК (И) не добился запрещения этой практики.
В 1990-х годах продолжались вооруженные стычки в Кашмире, и все же два правительства Объединенного фронта предприняли серьезные шаги по поиску выхода из тупика. С этой целью премьер-министр Гаджрал провел серию переговоров с пакистанским коллегой Навазом Шарифом.
В 1998 кабинет министров во главе с БДП попытался организовать новые двусторонние встречи, однако эти попытки были пресечены в мае, когда Индия провела пять ядерных испытаний, за которыми последовали ответные пакистанские акции. Хотя фактически причиной атомных испытаний стала напряженность внутри страны и стремление БДП укрепить единство правительства, в результате ухудшились отношения не только с Пакистаном и Китаем, но и с США; большинство стран мира осудили действия Индии.
В 1990-х годах Индия стремилась расширить свои торговые связи, особенно с соседними странами в рамках Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии.
Вооруженные силы Индии ориентированы прежде всего на решение оборонительных задач. В 1995 Индия занимала третье место в мире по численности сухопутных войск – ок. 1,1 млн. человек, которые распределены по 5 военным округам и 35 дивизиям, включая пехотные, горно-десантные и механизированные подразделения. Армия оснащена индийскими и советскими тяжелыми танками и артиллерией. Флот с 55 тыс. военных моряков состоит из двух боевых эскадр. Боевая авиация, насчитывающая примерно 110 тыс. военнослужащих, обладает современными типами самолетов и новейшими ракетными системами противовоздушной обороны. Вооруженные силы комплектуются на добровольной основе. Военные расходы Индии в 1996 составляли 2,7% ВВП.