Государственный и муниципальный контроль: новый этап правового регулирования
5 августа 2020
Наталья Ключевская
31 июля Президент РФ Владимир Путин подписал пакет федеральных законов, в числе которых – ключевые документы проводимой с 2014 года реформы контрольно-надзорной деятельности: федеральные законы № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Работа над ними велась на протяжении нескольких лет, причем в ней были задействованы не только уполномоченные органы власти (Минэкономразвития России и Минюст России), Экспертный совет и Аналитический центр при Правительстве РФ, но и представители бизнес-сообщества, включая общественные объединения предпринимателей.
Указанные документы приняты в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", направленной на отмену актов, имеющих устаревшие и противоречивые нормы и устанавливающих обязательные требования к бизнесу. Речь идет о тех требованиях, которые уполномоченные органы проверяют в ходе проведения контрольных мероприятий. Конечным результатом такой работы должно стать формирование новой системы актуальных требований.
Закон об обязательных требованиях
Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" закрепляет на законодательном уровне механизм "регуляторной гильотины". Он содержит систему принципов, которым должны отвечать новые обязательные требования, определяет порядок их установления и оценки применения. В частности, документ включает нормы о (об):
· действии обязательных требований (по общему правилу, положения НПА, устанавливающие обязательные требования, будут вступать в силу с 1 марта или с 1 сентября, но не ранее чем через 90 дней после официального опубликования соответствующего акта);
· принципах установления и оценки применения обязательных требований (в их числе – принципы законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, исполнимости обязательных требований);
· условиях установления обязательных требований (должны быть определены: содержание обязательных требований; лица, обязанные их соблюдать; осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются требования; лица и используемые объекты, к которым они предъявляются; результаты осуществления деятельности, совершения действий; формы оценки соблюдения обязательных требований; федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, осуществляющие оценку соблюдения обязательных требований);
· оценке проектов НПА, устанавливающих обязательные требования (в целях оценки регулирующего воздействия проводятся правовая экспертиза проекта и государственная регистрация НПА, устанавливающих обязательные требования);
· оценке применения обязательных требований (оценка фактического воздействия НПА, устанавливающих обязательные требования, проводится в целях анализа обоснованности вводимых обязательных требований, определения и оценки фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов и обязанностей);
· экспериментальном правовом режиме (применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, либо отказ от такого применения или от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности);
· официальных разъяснениях обязательных требований (они выпускаются федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых НПА в целях пояснения их содержания, включая добровольные к применению контролируемыми лицами руководства по соблюдению обязательных требований).
Кроме того, для обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц планируется сформировать отдельный реестр обязательных требований. В нем будет содержаться перечень обязательных требований, информация об установивших их НПА, сроке их действия. Его создание предусмотрено с 1 марта 2021 года. Порядок формирования, ведения и актуализации такого реестра установит Правительство РФ.
Закон вступит в силу с 1 ноября текущего года, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки. Что касается признания утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмены старых НПА, содержащих обязательные требования, и введения в действие новых норм с актуализированными требованиями при учете риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития, то эта работа должна быть завершена до начала 2021 года. Но в любом случае не отмененные до 1 января следующего года акты не будут проверяться в ходе контрольных мероприятий и использоваться для привлечения предпринимателей к ответственности.
Закон о госконтроле
Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" закрепляет систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, устанавливает гарантии прав контролируемых лиц, а также вводит новые институты и инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.
В документе содержится новое, более емкое, определение понятия госконтроля (надзора), муниципального контроля. Причем в отличие от действующего определения, закрепленного в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в новом по-другому расставлены приоритеты работы контролирующих органов. Теперь вместо предупреждения, выявления и пресечения нарушений подконтрольными субъектами установленных требований акцент смещен на предупреждение и пресечение, в первую очередь, причинения вреда жизни, здоровью людей, нравственности, правам и законным интересам граждан и организаций. Уточнено, что государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований.
К числу ключевых положений закона можно отнести:
· создание полноценной системы анализа и учета рисков (если сегодня риск-ориентированный подход применяется только в 34 видах контроля, то положения нового закона будут распространяться более чем на 200 видов госконтроля);
· закрепление принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля (законность и обоснованность, стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований, соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц, охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц, недопустимость злоупотребления правом, соблюдение охраняемой законом тайны, открытость и доступность информации об организации и осуществлении контроля, оперативность при осуществлении госконтроля);
· более четкая систематизация контрольных (надзорных) мероприятий, их дифференциация на две группы – контрольные (надзорные) мероприятия со взаимодействием с контролируемыми лицами и без взаимодействия (к первым отнесены контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверки, ко вторым – наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование);
· формирование с 1 июля 2021 года специального электронного реестра видов контроля (надзора) (если вид контроля не будет указан в реестре, то станет невозможным проведение соответствующих контрольных мероприятий);
· расширение перечня профилактических инструментов (дополнительно к информированию и обобщению правоприменительной практики появятся такие меры, как стимулирование добросовестности, консультирование, профилактический визит и т. п.);
· систематизация видов контрольных (надзорных) действий (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, инструментальное обследование, испытание, эксперимент, экспертиза и т. д.) и конкретизация их содержания;
· введение института независимой оценки соблюдения обязательных требований (предусмотрено, что плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении контролируемого лица в течение срока действия заключения о подтверждении соблюдения обязательных требований не проводятся, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля);
· внедрение механизма досудебного обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц (закреплена возможность подачи жалобы в электронном виде с использованием единого портала госуслуг или региональных порталов госуслуг при сокращенных сроках рассмотрения и реагирования на жалобы);
· необходимость согласования выездных контрольно-надзорных мероприятий с органами прокуратуры (в первоначальной редакции проекта документа такое согласование предусматривалось только для выездной проверки и рейдового осмотра);
· закрепление права всех субъектов РФ (а не только городов федерального значения, как предполагалось изначально) устанавливать виды регионального контроля по предметам собственного ведения, а также утверждать положения о видах федерального контроля (надзора), осуществляемых в рамках переданных полномочий;
· предоставление Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его общественным представителям или региональным бизнес-омбудсменам права присутствовать при проведении контрольно-надзорных мероприятий и т. д.
Новые нормы вступят в силу с 1 июля 2021 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки начала их действия. В целом документ направлен на исключение таких недостатков действующей системы госконтроля (надзора) и муниципального контроля, как ориентация контрольно-надзорной деятельности на наказание предпринимателей, взыскание с них административных штрафов (для этого главная цель государственного и муниципального контроля изменена с выявления нарушений и применения наказаний за них на обеспечение соблюдения обязательных требований), тотальный характер контроля и применение "палочной" системы, при которой деятельность органов контроля оценивается по числу проведенных проверок и взысканных штрафов. По замыслу законодателя, при усилении профилактической составляющей госконтроля (надзора) органы контроля и их должностные лица должны быть в большей степени государственными консультантами бизнеса, а не его карателями.