Переговоры между гражданами и государственными должностными лицами также могут приводить к тому, что граждане получают основные полномочия в реализации отдельных планов или программ. Типичные примеры — это руководящие советы программ «образцовых городов» или выборные структуры при бюро по искам населения, в которых граждане имеют большинство голосов и чётко определённые полномочия. На этой ступени лестницы у граждан появляются сильные козыри, обеспечивающие им полновесный контроль за осуществлением программы. Для урегулирования разногласий власть имущим теперь нужно торговаться, а не просто отбивать нападки со стороны.
Такую определяющую роль в принятии решений удалось достичь жителям в нескольких городах программы «образцовых городов», а именно в Кембридже (шт. Массачусетс), Дейтоне и Коламбусе (шт. Огайо), Миннеаполисе (шт. Миннесота), Сент-Луисе (шт. Миссури), Хартфорде и Нью-Хевене (шт. Коннектикут), а также Окленде (шт. Калифорния).
В Нью-Хевене жители района Хилл создали объединение, которому были переданы полномочия по планированию всей местной программы «образцовых городов». Город, которому Министерство жилищного строительства и городского развития выделило 117 тыс. долларов на планирование, заключил из этих средств субдоговор с объединением на 110 тыс. долларов, чтобы оно наняло собственных проектировщиков и консультантов. Объединение жителей района Хилл имеет одиннадцать представителей в совете БПГПМ, состоящем из двадцати одного человека, что обеспечивает гражданам большинство голосов при рассмотрении предложенного ими плана.
Ещё одной моделью делегирования полномочий является организация отдельных и параллельных структур граждан и представителей властей — при этом граждане имеют право вето, если разногласия не могут быть решены путём переговоров. В особенности эта модель сосуществования интересна в тех случаях, когда группы граждан слишком враждебно настроены по отношению к мэрии — в результате печального опыта прошлых «совместных усилий», — чтобы вести речь о каком-то совместном планировании.
Поскольку всем программам «образцовых городов» требуется одобрение мэрии, прежде чем они получат финансирование от Минжилстроя, мэрии имеют право абсолютного (окончательного) вето даже тогда, когда гражданам досталось большинство мест в совете БПГПМ. В Ричмонде (шт. Калифорния) мэрия согласилась на контрвето со стороны граждан, однако подробности этого соглашения весьма туманны и никем не проверялись.
Различные механизмы делегирования полномочий начинают появляться и в «программе совместных действий» в результате требований общественности и в свете последних директив, в которых Бюро экономической конъюнктуры настоятельно рекомендует бюро по искам населения «выйти за рамки основных требований», предъявляемых к участию местных жителей. В ряде городов объединения местных жителей получили от бюро по искам населения субподряды на планирование и управление одной или более децентрализованными составляющими районных программ наподобие многоцелевого центра обслуживания или программы помощи малоимущим семьям «Хэдстарт». Эти субдоговоры обычно включают в себя согласованный постатейный бюджет и техническое описание. Также в них обычно формулируются положения о делегировании значительных полномочий, например, в вопросах принятия стратегических решений, найма и увольнения, выдачи субподрядов на строительство, закупку или аренду. (Некоторые из этих субподрядов настолько обширны, что балансируют на грани моделей гражданского контроля.)
Гражданский контроль
Требования общественного надзора за школами, «чёрного» и районного самоуправления сейчас на подъёме. И хотя в стране никто не обладает абсолютным контролем, очень важно не путать риторику с намерением. Люди просто требуют ту степень полномочий (или контроля), которая гарантировала бы им возможность управлять программой или проверять работу ведомства, полностью контролировать стратегические и управленческие вопросы или оговаривать условия, позволяющие «чужакам со стороны» в них вмешиваться.
Объединение жителей района без посредников между ними и источником финансирования является моделью, которую чаще всего пропагандируют. Небольшая часть таких экспериментальных объединений уже производит товары или предоставляет социальные услуги. Ряд других, по некоторым сведениям, находится в стадии становления, однако новые модели управления несомненно возникнут, поскольку неимущие слои населения продолжают настаивать на том, чтобы полнее контролировать свою жизнь.
И хотя ожесточённая борьба за общественный контроль школ в преимущественно негритянских районах Оушен-Хилл и Браунсвилл в Нью-Йорке вызвала большие опасения у публики, читающей только заголовки, менее освещаемые в прессе эксперименты демонстрируют, что неимущие могут действительно улучшить своё положение, взяв в собственные руки всю работу по планированию, принятию ответственных решений и осуществлению программ. А некоторые даже доказывают, что могут управиться со всем этим только одной рукой, потому что второй приходится отбиваться от непрекращающегося шквала критики на местах, вызванной сообщениями о том, что федеральный грант передан группе местных общественников или полностью чернокожей общине.
Большинство этих экспериментальных программ было усилено средствами на научно-исследовательские работы и техническую демонстрацию, выделенными Бюро экономической конъюнктуры во взаимодействии с другими федеральными учреждениями. Вот некоторые примеры:
1. Грант на сумму 1,8 млн. долларов был присуждён Объединению развития района Хок в Кливленде на разработку программ экономического развития гетто и ряда экономических проектов, начиная от новаторского проекта строительства муниципального жилья вместе с торговым центром и кончая программой кредитных гарантий для местных строительных подрядчиков. В правление и состав этой некоммерческой корпорации входят руководители ведущих общественных организаций чернокожего района.
2. Приблизительно 1 млн. долларов (595751 долларов на второй год) был выделен кооперативному объединению фермеров юго-западной Алабамы со штаб-квартирой в Селме, которое занимается сбытом сельхозпродукции и скота в десяти округах штата. Невзирая на попытки запугать кооператив (здесь даже силой пытались останавливать грузовики на пути к рынку), количество его членов за первый год увеличилось до 1150 фермеров, которые заработали 52 тыс. долларов на продаже новых культур. Выборный совет кооператива состоит из двух бедных чернокожих фермеров от каждого из десяти экономически отсталых округов.
3. Приблизительно 600 тыс. долларов (300 тыс. долларов в качестве дополнительного гранта) были присуждены Объединению Албайны и Инвестиционному тресту Албайны на создание полностью негритянского промышленного концерна, в котором заняты малоопытный руководящий состав и неквалифицированный персонал из преимущественно чернокожего района Албайна в Портленде. Фабрика по промывке шерсти и производству металлоконструкций будет принадлежать своим сотрудникам через трастовый план с отсрочкой выплат компенсации.
4. Приблизительно 800 тыс. долларов (400 тыс. долларов на второй год) были выделены Гарлемскому совету в Нью-Йорке, чтобы показать, что местная корпорация развития вполне может справиться с реализацией программы экономического развития, опираясь на широкую поддержку и участие местных жителей. Спустя всего полтора года после разработки и согласования программы, совет намерен вскоре ввести в эксплуатацию несколько крупных предприятий, в том числе два супермаркета, автосервис и ремонтную мастерскую (с функционирующей на её базе программой подготовки кадров), ссудную кассу для семей с доходом менее 4000 долларов в год и фирму по обработке данных. Полностью негритянский совет директоров из Гарлема уже управляет литейным цехом.
Но всё же, несмотря на то, что ряд объединений граждан (и мэры их городов) используют риторику гражданского контроля, ни одна из программ «образцовых городов» не отвечает критериям гражданского контроля, поскольку их окончательное утверждение и подотчётность возлагаются на мэрии.
Дэниэл П. Мойнихэн утверждает, что мэрии представляют районы и микрорайоны, но вот как Адам Валински иллюстрирует нерепрезентативность такого представительства:
Кто … осуществляет «контроль» посредством представительного процесса? В нью-йоркском гетто Бедфорд-Стайвесант живёт 450 тыс. человек — это столько же, сколько во всём городе Цинциннати и больше, чем во всём штате Вермонт. Тем не менее, в этом микрорайоне всего одна школа, а 80% подростков бросили учёбу; уровень детской смертности здесь вдвое превышает средний показатель по стране; в более чем 8000 домах никто, кроме крыс, не живёт — однако район ни разу не получил и доллара из фондов модернизации городов за все первые 15 лет работы этой программы; а уровень безработицы в нём известен одному Господу Богу.
Понятно, что Бедфорд-Стайвесант имеет особые потребности; однако он всегда как-то терялся среди восьми миллионов населения города. Только в 1968 году район отстоял в суде право иметь собственного конгрессмена. Так имеет ли смысл говорить, что представительная система «выражала мнение» этих граждан в течение стольких лет забвения и упадка?
Замечания Валинского о бруклинском Бедфорд-Стайвесант применимы в общем по отношению ко всем гетто в стране. Поэтому вполне вероятно, что в тех из них, где жители добились значительного контроля за планированием в программах «образцовых городов», в комплексе мероприятий на первый год будет предусмотрено создание ряда новых местных институтов, полностью подчиняющихся местным жителям, которые распоряжаются определёнными финансовыми средствами. Если правила реализации программ чётко сформулированы и граждане понимают, что обретение своего места в плюралистическом обществе невозможно без вполне законных взаимных уступок, тогда подобные программы способны продемонстрировать, каким образом можно противодействовать разрушительным политическим и социально-экономическим силам, осложняющим положение бедных слоёв населения.
В городах, которые скорее всего станут «чёрными» из-за роста численности негритянского населения, маловероятно, чтобы радикально настроенные группы граждан, подобные филадельфийской ССФ, в конце концов выступили с требованием самоуправления на уровне районов. Их великий замысел — это скорее всего «чёрные» мэрии, завоёванные посредством выборов. В тех же городах, которым так и суждено оставаться преимущественно «белыми» в обозримом будущем, вполне вероятно, что группы, аналогичные ССФ, будут настаивать на сепаратистских формах районного управления, которые могли бы сформировать и контролировать такие децентрализованные службы, как поддержание правопорядка, организация образования и здравоохранения. Многое может зависеть от готовности городских властей поддержать требования перераспределения ресурсов в пользу бедных, устраняя валовые балансовые расхождения прошлых лет.
Вот некоторые аргументы против общественного контроля: он поддерживает обособленность; он чреват развалом коммунального хозяйства и обострением противоречий между его службами; он более дорогостоящ и менее эффективен; он позволяет «делкам» из этнических и расовых меньшинств относиться с таким же корыстолюбием и пренебрежением к неимущим, как и их белые предшественники; он несовместим с системой оценки по заслугам и профессионализмом; и по иронии судьбы он может оказаться новой пустой игрой для неимущих, позволяя им получить контроль, но отказывая в достаточных долларовых ресурсах, чтобы его реализовать. Эти аргументы нельзя не принимать всерьёз. Но не можем мы не принимать всерьёз и аргументы озлобленных сторонников общественного контроля — мол, все другие средства в попытке положить конец обману и надувательству потерпели поражение!
Перевёл с английского Дик Киселёв
На право тиражирования копий (copyright) не претендую