1. государственная социальная политика - учитываются интересы всего общества, всех
слоев и групп населения;
2. региональная социальная политика - учитываются интересы населения региона (субъекта
Российской Федерации);
3. местная социальная политика - учитываются интересы населения города, района,
предприятия;
4. локальная - оказание помощи и поддержки граждан, пострадавших от стихийного
бедствия;
5. межгосударственная (интеграционная) - скоординированная социальная политика двух
или более стран при решении глобальных вопросов.
В нашей стране рассмотрены и одобрены основные направления социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Приоритетом в области социальной политики названы инвестиции в человека. Поставлены стратегические цели социальной политики: создание условий для реализации гражданами прав на образование, улучшение здоровья, сохранение и развитие культурного потенциала, создание цивилизованного рынка труда, усиление адресности социальной поддержки, обеспечение устойчивости пенсионной системы.
Разработчики программы отмечают позитивную динамику большинства макроэкономических показателей и считают, что экономическая и финансовая ситуация в стране улучшается. Поэтому важнейшей задачей на первом этапе (2001-2003 годы) является закрепление полученных результатов, дальнейшее их улучшение. Поставленные цели могут быть достигнуты посредством осуществления комплекса мер, которые обеспечат приемлемые жизненные стандарты для всех категорий населения:
• стабилизацию развития социальной сферы на основе роста реальных доходов,
уровня жизни;
• реализацию программы структурных преобразований, в том числе
реформирование монополий и развитие частного сектора;
• оптимизацию регулирующих функций государства в экономике;
• реализацию налоговой реформы, бюджетной политики; сдерживание инфляции.
Ожидается, что к 2003 году будет создан фундамент для достижения стабильного
экономического роста.
Экономический рост невозможен без проведения социальной политики. В Плане действий Правительства выделено три блока задач, которые предстоит решить в социально-трудовой сфере: социальная поддержка населения; пенсионное обеспечение и страхование; трудовые отношения.
Для выполнения первого блока задач, а именно социальной поддержки населения, определен основной принцип - принцип адресности.
Россия отказывается от патерналистской модели социального развития из-за низкой ее эффективности, неспособности решать современные проблемы. К. Лайкам выделяет такие недостатки модели, как несоответствие финансовых возможностей государства объему законодательно определенных социальных обязательств; недостаточная межведомственная координация органов, участвующих в формировании и реализации социальной политики; отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения. И как следствие, практически ни одна из социальных функций государства не реализовалась в соответствии с законодательно определенными требованиями. Другие авторы (Н. Е. Тихонова, О. И. Шкаратан) отмечают, что формально продолжают сохраняться конституционные гарантии и существуют разнообразные льготы и выплаты. Однако нарушается право на труд и получение за него оплаты, на образование, на получение бесплатной медицинской помощи, происходит обнищание огромных масс населения.
В настоящее время приоритетным направлением реформирования социальной политики называют более эффективную модель - адресную социальную систему.
Согласно адресной модели, государство будет выполнять свои социальные функции в отношении различных слоев населения дифференцированно. Это позволит перераспределять ресурсы в пользу особо нуждающихся категорий населения, и в первую очередь семьям с детьми, престарелым, инвалидам и безработным с доходом ниже величины прожиточного минимума. Следовательно, адресный подход направлен на защиту социально уязвимых домохозяйств, которые не могут самостоятельно решить свои материальные проблемы.
В переходный период предполагается:
• заменить большинство льгот адресной формой социальной поддержки;
• передать на региональный и муниципальный уровни значительную часть
полномочий по определению размеров и форм предоставления социальной
помощи;
• постепенно перевести льготы различных категорий населения в форму денежных
выплат;
• изменить принципы и источники финансирования выплат ежемесячного пособия
на ребенка семьям, имеющим на него право;
• расширить рынок социальных услуг.
Одни авторы сложившуюся ситуацию в социальной сфере рассматривают как этап антикризисного управления социальными процессами, другие - экономикой выживания.
С. Пронин и его коллеги называют главным направлением на ближайшую и среднесрочную перспективу для России борьбу с бедностью и нищетой. По их мнению, приоритет должен отдаваться формированию эффективной системы распределения доходов и эффективного механизма заработной платы. В первую очередь минимальная заработная плата должна превратиться в инструмент реального воздействия на экономические процессы. Следующим шагом должно быть выравнивание заработной платы, недопущение резких различий в оплате труда. Тем самым можно добиться снижения уровня дифференциации доходов.
Переход к новой модели социальной политики невозможен без эффективных механизмов реализации адресной социальной политики. Необходимо сформировать базу данных о получателях, разработать эффективные методы проверки нуждаемости.
На данном этапе развития социальная политика переориентирована на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье.
Таким образом, важнейшей целью социальной политики является обеспечение более полного удовлетворения членами общества своих жизненных потребностей. В социальной политике воплощается забота общества о своих членах, нуждающихся в поддержке и помощи. При этом используется имеющийся финансово-экономический потенциал. Такая помощь, в общем, виде может быть названа социальным вспомоществованием. Следует, что социальная политика призвана обеспечивать удовлетворение жизненных потребностей не всех людей, а лишь тех, которые не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить их самостоятельно. В отношении же трудоспособных людей, роль социальной политики заключается в том, чтобы создавать благоприятные условия для людей, позволяющие им решать свои проблемы.
Основная масса здорового и трудоспособного населения должна сама зарабатывать приемлемым для общества способом средства для обеспечения своих жизненных основных потребностей, а не рассчитывать на то, что все это им будет давать общество посредством проведения социальной политики. Но, тем не менее, социальная политика оказывает регулирующее воздействие на многие проблемы, в том числе и на связанные с оплатой труда.
Механизмы реализации социальной политики представляют собой поддержку государством или другими социальными институтами определенных категорий населения и учреждений, необходимые для жизнедеятельности общества и сами не могут зарабатывать себе средства на существование. Такая поддержка необходима системам образования, здравоохранения, социального обеспечения.
Существуют показатели результативности социальной политики - уровень и качество жизни населения. Уровень жизни понимается как совокупность условий жизни населения страны, соответствующих достигнутому уровню ее экономического развития. Уровень жизни определяется экономическим, социальным, политическим строем общества. Уровень жизни зависит не только от производства, но и от размеров национального богатства и накопленного личного имущества людей. Качество жизни является обобщающей социально-экономической категорией, посредством которой оценивается уровень потребления товаров и услуг, возможность удовлетворить духовные потребности, здоровье населения, продолжительность жизни, условия среды, окружающей человека. Уровень качества жизни населения меняется в зависимости от социально-экономического положения страны, поскольку решить поставленные задачи перед социальной политикой можно, используя
ресурсы государства, которые оно может направить на их решение. Величина ресурсов напрямую зависит от уровня экономического развития страны.
Вопросы и задания для самоконтроля:
1. Охарактеризуйте роль государства в социальной рыночной экономике.
2. Что такое государственное регулирование экономики?
3. Перечислите экономические функции государства.
4. Приведите понятие социальной политики.
5. Что является объектом социальной политики?
6. На каких уровнях осуществляется социальная политика?
7. Как вы считаете, что является главной целью социальной политики?
8. Какой принцип лежит в основе социальной политики государства в настоящее время?
9. Объясните взаимосвязь экономической и социальной политики государства.
10. Назовите показатели результативности социальной политики.
Глава 1.3. Финансовая система государства и финансирование социальной работы
1.3.1. Финансовая система государства
В современных условиях понятие «финансы» определяется как система экономических отношений, которая связана с образованием и распределением денежных ресурсов. Условно в финансовой системе можно выделить: государственные финансы, финансы предприятий (хозяйствующих субъектов) и финансы населения (физических лиц).
Государственные финансы - это та часть финансовой системы общества, которая охватывает движение денежных фондов, необходимых государству для осуществления его функций.
Финансы предприятий - это денежные активы, которые образуются, распределяются и используются в процессе экономической деятельности этих хозяйствующих субъектов.
Финансы населения это та часть финансовой системы, которая характеризует движение денежных средств населения, домашних хозяйств, физических лиц.
Выделяют типичные внутренние связи и финансовые отношения на разных уровнях: государство - предприятие и наоборот; государство - население и наоборот; государство -государство и т. п.
Мы остановимся на рассмотрении государственных финансов.
Государственные финансы представляют сложную систему, которая включает четыре основных звена: государственный бюджет, бюджеты субъектов федерации, муниципальные бюджеты, финансы государственных предприятий, а так же финансы внебюджетных специальных фондов.
Главным звеном этой системы является государственный бюджет (чемодан, мешок с деньгами). Вторым по значению звеном являются местные бюджеты, на их долю приходится от 30% до 50% всех ресурсов финансовой системы. Необходимо отметить, что эти бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. Финансы государственных предприятий - это закрепленные за предприятиями основные и оборотные фонды. Предприятия несут затраты на производство и реализацию продукции, получают прибыль, финансируют капитальные вложения. Четвертое звено государственной финансовой системы - внебюджетные специальные фонды, подразделяющиеся на два вида: социальные и экономические.
Государственный бюджет - план доходов и расходов государства (финансовый план) на текущий год и имеет силу закона. Бюджет России утверждается Федеральным собранием. Государственный бюджет в РФ включает три уровня: консолидированный бюджет, федеральный бюджет и бюджеты территорий.
Основными функциями государственного бюджета являются: 1. перераспределение национального дохода и валового внутреннего продукта;
2. государственное регулирование и стимулирование экономики;
3. финансовое обеспечение социальной политики.
Консолидированный бюджет объединяет федеральный и территориальные бюджеты (субъектов РФ). Он не подлежит утверждению, используется для расчетов и анализа.
Федеральный бюджет — это центральный бюджет, утверждаемый Государственной Думой.
Бюджеты территорий - основной финансовый план формирования и использования денежного фонда региона, утверждаемый высшим законодательным органом административно-территориальных образований.
Организация бюджета предполагает бюджетное устройство и бюджетный процесс.
Бюджетное устройство - это организационные принципы и структура построения бюджетной системы. Государственная бюджетная система России включает федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет, 56 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, окружные и местные бюджеты.
Бюджетный процесс - это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней. В России бюджетный процесс охватывает четыре стадии:
1. составление проекта бюджета;
2. рассмотрение и утверждение бюджета;
3. исполнение;
4. составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Основное внимание при анализе бюджетных проблем уделяется рассмотрению двух основных частей бюджета - доходной и расходной частей бюджета.
К методам образования бюджетных доходов относятся налоги, займы и эмиссия денег.
Главным методом формирования доходной части бюджета всех уровней являются налоги (около 90% доходной части). Вторым по значению источником доходов бюджета являются государственные займы. И самый неэффективный и непопулярный метод - это эмиссия денег, так как усиливает инфляционные процессы и сопутствующие им негативные социально-экономические последствия (1991 - 1996 годы в России).
Расходная часть бюджета - это затраты, которые возникают у государства в связи с выполнением им своих экономических, социальных, политических и административных функций.
В России расходная часть государственного бюджета подразделяется на следующие группы:
1. финансирование отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство,
строительство и др.);
2. финансирование социально-культурного развития и науки;
3. расходы на национальную оборону;
4. содержание правоохранительных органов, органов власти и управления;
5. расходы на внешнеэкономическую деятельность;
6. создание резервных фондов;
7. расходы по обслуживанию государственного долга;
8. прочие расходы.
Расходы бюджетов субъектов федерации не повторяют расходов федерального бюджета.
В странах с социально-рыночной экономикой первое место в бюджетных расходах занимают затраты на финансирование социально-культурного развития. В российском бюджете расходы на социальные цели составляют около 30% всех затрат.
Важным аспектом использования средств бюджета является финансовый контроль. В России финансовый контроль осуществляют Государственная Дума и Совет Федерации. Высшим специальным органом финансового контроля является Счетная палата, которая подотчетна Федеральному собранию. Счетная палата проводит экспертизу бюджета, контролирует его исполнение. Важная роль в системе финансового контроля принадлежит Казначейству, которое представляет собой единую централизованную систему (Главное управление и территориальные органы). Казначейство подчиняется Министерству финансов, которое организует и контролирует исполнение бюджета и внебюджетных фондов на всех уровнях экономической системы.
Государственный бюджет представляет собой план доходов и расходов государства. Оптимальный вариант, когда расходы равны доходам. На протяжении многих лет расходная часть государственного бюджета России превышала доходную часть. Сумму, на которую в данном году расходы бюджета превышают его доходы, называют бюджетным дефицитом или дефицитом бюджета.
Среди причин бюджетного дефицита можно назвать следующие причины:
1. спад производства;
2. массовый выпуск «пустых» денег;
3. многочисленные социальные программы;
4. огромный оборот «теневого» капитала и др.
Дефицита можно покрыть следующими способами: продавать ценные государственные бумаги; занимать у внебюджетных фондов; получать кредиты у банков; дополнительная эмиссия денег.
Регулирование бюджета является бюджетной политикой государства. Отметим некоторые цели бюджетной политики:
1. приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами - будут отменены
не финансируемые или частично финансируемые обязательства;
2. ресурсы бюджета направлять на решение ключевых социально-экономических задач;
3. обеспечение без дефицитности бюджета;
4. четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с
наделением их соответствующими финансовыми ресурсами;
5. обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов.
Политика государства в отношении финансовой системы является одним из важнейших регуляторов развития экономики. Финансовая политика - мероприятия государства по мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию на основе финансового законодательства страны.
Финансовая политика складывается из взаимосвязанных направлений деятельности государства: в области налогообложения и регулирования структуры государственных расходов с целью воздействия на экономику (фискальная политика) и в области регулирования бюджета (бюджетная политика). Остановимся на рассмотрении фискальной политики.
1.3.2. Фискальная политика государства
Фискальная политика - деятельность государства по распоряжению бюджетными средствами. С одной стороны, это сбор налогов, а с другой - их расходование. Именно за счет этих средств государство решает вопросы национальной безопасности, решает социальные и экологические проблемы.
Налоги это обязательные платежи, взимаемые государством с физических и юридических лиц.
Налоговая система основана на соответствующих законодательных актах государства, которые устанавливают конкретные методы построения и взимания налогов. Другими словами, законы определяют конкретные элементы налогов. К элементам налога относятся:
1. субъект налога - лицо, которое по закону обязано платить налог;
2. объект налога - доход или имущество, с которого начисляется налог (заработная плата,
прибыль, недвижимое имущество и др.);
3. ставка налога - величина налоговых начислений на единицу объекта налога (денежная
единица дохода, единица земельной площади, единица измерения товара);
4. источник налога - доход, из которого уплачивается налог;
5. налоговая льгота - полное или частичное освобождение субъекта от уплаты налога.
В настоящее время налоги выполняют три основных функции:
1. фискальную;
2. регулирующую;
3. социальную.
Сущность основной, фискальной, функции налогов состоит в том, что с помощью налогов формируются финансовые средства государственного бюджета. Сущность регулирующей функции в том, что налоги выступают главным инструментом экономической политики государства, способным воздействовать на все процессы воспроизводства. Сущность социальной функции налогов направлена на выравнивание доходов различных групп населения. Реализация этой функции зависит, прежде всего, от установления системы налогообложения: прогрессивная, пропорциональная, регрессивная.
Основные принципы формирования налогов:
1. принцип обязательности;
2. принцип определенности по срокам;
3. принцип удобства с точки зрения того, кто платит налоги;
4. принцип градации ставок на основе пропорционального, прогрессивного или
регрессивного налогообложения.
Существуют различные признаки, по которым устанавливают различные виды налогов. С точки зрения субъекта налогообложения можно выделить три вида налогов: налоги с юридических лиц, налоги с физических лиц, налоги, взимаемые как с юридических, так и физических лиц. По характеру принуждения налоги принято делить на прямые и косвенные. Прямые налоги платятся субъектами налога непосредственно (подоходный налог с граждан, налог на недвижимость). Косвенные налоги - это налоги на определенные товары и услуги (взимаются через надбавку к цене).
Всю совокупность налогов делят на три группы: федеральные, региональные и местные.
К федеральным налогам относятся: налог на добавленную стоимость (НДС); акцизы на отдельные группы товаров; налог на доходы от страховой деятельности; таможенная пошлина; налог на прибыль; подоходный налог с физических лиц; государственная пошлина и др.
К региональным налогам относятся: налог на имущество предприятий; дорожный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес.
К местным налогам относятся более 20 видов налогов и сборов, основные: курортный сбор; земельный налог; сбор за право торговли; регистрационные сборы, на рекламу и др.
Система налогообложения в России имеет недостатки: большое количество налогов, сложность их подсчета, постоянные изменения и дополнения, высокий уровень налогообложения. В связи с этим планируется серьезное реформирование действующей налоговой системы. Новый налоговый кодекс действует с 2001 г.
Экономическая наука предпринимает попытки выработать четкие критерии оптимальной величины налогового бремени. Современный американский экономист Артур Лаффер доказал, что чрезмерное повышение налоговых ставок на доходы предприятий лишает их стимула к капиталовложениям, замедляет экономический рост и, в конечном счете, уменьшает поступление доходов в государственный бюджет.
«Кривая Лаффера» представляет собой графическое изображение зависимости между доходами государственного бюджета (величиной налоговых поступлений) и величиной
процентной ставки налогов. По абсциссе откладывается величина процентной ставки, а по ординате - величина налоговых поступлений. Если величина процентной ставки будет равна
0. то государство никаких налоговых поступлений не получит. При процентной ставке
равной 100%, т.е. все доходы производителя идут на выплату налогов, результат для
государства также нулевой. При любых значениях процентной ставки государство получит в
том или ином размере налоговые поступления. При каком-то конкретном значении ставки
общая сумма этих поступлений становится максимальной.
Отсюда вытекает следующий вывод: рост процентной ставки только до определенного значения ведет к увеличению налоговых поступлений; дальнейшее же ее повышение обусловливает их уменьшение.
Следует иметь в виду, что теоретически выявить величину процентной ставки невозможно, она определяется эмпирическим путем.
Государство поставило следующие основные задачи налоговой реформы:
1. существенное снижение и выравнивание налогового бремени;
2. упрощение налоговой системы.
Снижение налогового бремени предполагается достигнуть за счет уменьшения нагрузки на фонд оплаты труда, за счет внесения изменений в правила расчета (сближение налога на прибыль и фонд оплаты труда, ликвидация налоговых льгот). Упрощению налоговой системы будут способствовать установление предельного перечня налогов и сборов и единой ставки подоходного налога, введение единого социального налога и отмена некоторых налогов.
Мы рассмотрели важные вопросы: финансовую систему и фискальную политику государства. Теперь вы имеете представление о государственном бюджете, о его формировании и расходовании средств.
1.3.3. Финансирование социальной работы
Финансовые средства, необходимые для реализации социальных мероприятий, формируются в соответствии с направлениями социальной политики. Финансирование осуществляется из различных источников: федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, муниципальных бюджетов; внебюджетных фондов; негосударственных источников (благотворительные, частные фонды).
За последние годы происходит перераспределение финансовых средств в социальной сфере от ФБ к территориальным бюджетам и внебюджетным фондам. Эта тенденция наблюдается по всем статьям расходов.
Не малую роль играет Федеральный фонд социальной поддержки населения, действующий с 1992 года. Основная функция фонда - обеспечение дополнительного финансирования федеральных и республиканских целевых программ по социальной поддержке населения.
Средства фонда расходуются на:
1. предоставление натуральной помощи бесплатно или на льготной основе;
2. предоставление дотаций на оказание медицинской помощи;
3. оплату коммунальных услуг;
4. обеспечение ночного проживания бездомных граждан;
5. развитие социально-трудовой реабилитации и профессиональной ориентации;
6. создание дополнительных рабочих мест.
7. оказание помощи многодетным, малообеспеченным семьям, детям, нуждающимся
в государственной поддержке, детям-инвалидам.
Государственная система социальной защиты населения финансируется по большей мере из местных бюджетов.
Существует разграничение полномочий между различными уровнями власти. Федеральные органы власти:
1. устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий;
2. формируют внебюджетные государственные фонды;
3. финансируют объекты социальной инфраструктуры, находящиеся в их ведении;
4. определяют условия и порядок компенсации денежных доходов населения в связи с
инфляцией.
Региональные и местные органы власти:
1. разрабатывают и реализуют региональные социальные программы, по возможности
повышают гарантии;
2. обеспечивают социальную поддержку гражданам;
3. создают условия для деятельности благотворительных фондов;
4. финансируют учреждения социальной сферы, находящиеся в их подчинении.
Из Фонда финансовой поддержки регионов (создан в 1994 г.) финансовые средства направляются для оказания помощи слабым регионам. Средства могут быть направлены в виде трансфертов (переносить, переводить) - денежная помощь из федерального бюджета для оказания текущей финансовой помощи, покрытия путем дотаций минимально обоснованных расходов. Так же средства направляются в виде субвенций (приходить на помощь) — на финансирование федеральных программ для выравнивания уровня социально-экономического развития регионов.
Трансферты передаются органам власти субъектов РФ, которые, в свою очередь, расходуют выделенные средства по своему усмотрению. Так как трансферты не имеют целевого назначения.
При формировании трансфертов ссылаются на формулу «выравнивания». Для подтягивания текущих доходов субъектов до 95% среднедушевых доходов по РФ используют поправочный коэффициент: Кв=Бо/Бс*100%, что означает отношение бюджетных расходов на одного человека по экономическому району к среднедушевому расходу на 1 человека по всем регионам.
Существует два основных способа финансирования социальной работы.
Первый способ - прямое финансирование, т. е. денежные средства целевым назначением направляются на финансирование социальной работы (например, федеральные целевые программы).
Второй способ - косвенное финансирование путем уменьшения изъятия денежных средств (льготные налогообложение, кредитование, ценообразование на социально значимые товары и услуги).
Прямое финансирование позволяет направлять средства на решение первоочередных социальных проблем. Государством устанавливаются приоритеты принятия и реализации социальных программ. При этом учитывается их польза для общества и экономическая эффективность вкладываемых средств.
Финансирование и ресурсное обеспечение системы социальной защиты имеет трехуровневый механизм социальных гарантий при предоставлении денежных выплат:
1. дифференцированный социально гарантированный уровень обеспечения,
поддерживаемый государством за счет ПФ и ФСС;
2. предоставление средств сверх государственного уровня за счет региональных фондов
социального обеспечения и территориальных фондов социальной поддержки населения;
3. негосударственные, профессиональные системы - размер выплат зависит от страхового
вклада граждан.
Основой финансирования системы социальной защиты является действующее законодательство: федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О ветеранах», и др. Источниками финансирования государственных учреждений системы социальной защиты являются ФБ и бюджеты субъектов РФ. В учреждения муниципального подчинения средства поступают из местных бюджетов и ФБ в качестве дотаций.
Возможно и дополнительное финансирование: средства из целевых социальных фондов, доходы от хозяйственной деятельности, благотворительные взносы, оплата социальных услуг.
Недостатки финансирования социальной сферы:
1. финансовые ресурсы находятся в ведении различных министерств;
2. не разработаны научные критерии эффективности расходования выделяемых средств;
3. не достаточно четко разделены полномочия бюджетов разных уровней;
4. статьи бюджетов по обеспечению государственных социальных гарантий не защищены
законодательно.
Вопросы и задания для самоконтроля:
1. Назовите и раскройте звенья государственных финансов.
2. Что представляет собой государственный бюджет?
3. Перечислите направления расходования бюджетных средств.