Референдумы, сходы, собрания и другие формы непосредственной демократии.

В основу системы организационных форм местного самоуп­равления положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной и представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается ме­ханизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для ис­полнения решений. Что касается представительной демократии, то в ее основе лежит передача населением части принадлежащих ему властных полномочий избираемым им коллегиальным орга­нам или должностным лицам, осуществляющим свои полномо­чия от имени населения на постоянной основе.

К основным формам непосредственной демократии на мест­ном уровне можно отнести местный референдум, выборы пред­ставительных органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, собрания (сходы) жителей, народную правотворческую инициативу. При осуществлении местного самоуправления мо­гут применяться и иные институты непосредственной демокра­тии: отзыв (о нем подробнее говорится в гл. 9 — как о форме ответственности органов местного самоуправления перед насе­лением), обращение в органы местного самоуправления, кон­сультативный спрос, обсуждение важных вопросов местной жиз­ни и др. Вопрос об отнесении территориального общественного самоуправления к формам непосредственной демократии является дискуссионным, хотя он и рассматривается в настоящей главе. Территориальное общественное самоуправление можно считать специфической формой местного самоуправления.

Местный референдум

Понятие и предмет местного референдума. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местный референдум как го­лосование граждан по вопросам местного значения (ст. 1).

Однако более удачным представляется следующее определе­ние: местный референдум — это голосование граждан России, по­стоянно или преимущественно проживающих на территории од­ного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами му­ниципальных образований (ст. 2 Федерального закона «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации»¹).

Порядок назначения и проведения по его результатам при­нятия и изменения решений по его результатам устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с закона­ми субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны соответствовать Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающему правовую основу всех референдумов в России.

На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, яв­ляющиеся принципиально важными для организации жизни мест­ного сообщества (например о структуре органов местного само­управления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (на­пример изменения границ данного муниципального образования).

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы о:

• досрочном прекращении или продлении срока полномо­чий, приостановлении осуществления полномочий орга­нов местного самоуправления, а также о проведении дос­рочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

• формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов;

• избрании, утверждении, назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от долж­ности депутатов и должностных лиц;

• принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

• принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоре­чить законодательству, ограничивать или отменять общепри­знанные права и свободы человека и гражданина, конституци­онные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Во­просы должны формулироваться таким образом, чтобы исклю­чалась возможность их множественного толкования.

Назначение местного референдума. Решение о проведении ме­стного референдума принимается представительным органом ме­стного самоуправления по собственной инициативе или по тре­бованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, противоречат федеральному закону положения законов ряда субъектов Федерации о назначении ме­стного референдума главой муниципального образования или любым иным органом или должностным лицом, кроме предста­вительного органа местного самоуправления. О других инициато­рах референдума в Законе также не сказано, а потому расшире­ние и этого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.

Если референдум проводится по инициативе представитель­ного органа, то инициатива должна исходить от определенного числа депутатов: в одном случае это не менее одной трети депута­тов (Калининградская область), в другом — не менее половины депутатов (Воронежская область).

Непосредственно решение о проведении референдума принимается согласно большинству за­конов субъектов Федерации квалифицированным большинством — двумя третями голосов депутатов представительного органа.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвы­чайного положения, введенного на территории России либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить ре­ферендум, а также в течение трех месяцев после отмены воен­ного или чрезвычайного положения.

Законом субъекта Российской Федерации и уставом муни­ципального образования может устанавливаться срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обна­родования) результатов референдума.

Право на участие в местном референдуме имеют все гражда­не России, достигшие 18 лет, проживающие на территории му­ниципального образования, обладающие избирательным правом вне зависимости от происхождения, социального и имуществен­ного положения, расовой и национальной принадлежности, по­ла, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Участие является свободным и добровольным. Основными принципами проведения местного референдума яв­ляются участие в нем граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу при­говору суда. Никто не в праве оказывать воздействие на гражда­нина с целью принудить его к участию или неучастию в рефе­рендуме, т.е. на его свободное волеизъявление. Контроль за во­леизъявлением граждан не допускается. Деятельность комиссий референдума при его подготовке и проведении, подсчете голо­сов и установлении итогов голосования, определении результа­тов референдума осуществляется открыто и гласно.

Инициатива проведения референдума принадлежит гражда­нам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый граж­данин или группа граждан могут образовать инициативную груп­пу для проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объедине­ние, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению ме­стного референдума, независимо от численности. Законами субъ­ектов Федерации, уставами муниципальных образований может быть предусмотрена реализация инициативы проведения мест­ного референдума в форме собрания его участников.

Инициативная группа по проведению референдума обраща­ется в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия — в представительный орган местного самоуправле­ния с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве долж­ны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного пра­вового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесе­ния на местный референдум. Там же указываются фамилии, име­на, отчества, даты рождения, места жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициатив­ной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от име­ни такой группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдви­жении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.

После поступления ходатайства муниципальная избиратель­ная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, при­нимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом представи­тельный орган местного самоуправления и средства массовой информации.

Муниципальная избирательная комиссия может отказать в регистрации инициативной группы. В этом случае инициатив­ной группе выдается решение с указанием оснований отказа. Таким основанием может быть только нарушение действующего законодательства и устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие органами и должностными лицами местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность про­ведения референдума по этому же вопросу.

После получения регистрационного свидетельства инициа­тивная группа вправе организовать сбор подписей граждан в под­держку инициативы проведения референдума. Подписи граждан собираются в порядке и количестве, определяемых законом субъ­екта Федерации и уставом муниципального образования. Макси­мальное количество подписей не может превышать 5% числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Подписи собираются посредством внесения их в подписные лис­ты, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референ­дум. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления лицо, собираю­щее подписи, должно представить текст этого проекта участнику референдума по первому его требованию. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Учету подлежат подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расхо­ды, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в. муниципальную избирательную комиссию. В случае обнаруже­ния нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в про­ведении референдума. Члены инициативной группы, допустив­шей нарушения, не могут в течение двух лет со дня принятия этого постановления повторно выступать с инициативой прове­дения референдума.

Если соблюден порядок сбора подписей и их достоверность не вызывает сомнения, то муниципальная избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные докумен­ты в представительный орган местного самоуправления для на­значения референдума.

Представительный орган местного самоуправления, уполно­моченный принять решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы о проведении референдума Кон­ституции Российской Федерации, настоящего Федерального за­кона, федеральных конституционных законов, иных федераль­ных законов, конституции, устава, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Местный референдум назначается только на календарный вы­ходной день, но не на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опубликовано не позднее шести дней со дня его принятия и не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Проведение местного референдума. Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в нем осуществляют муниципальные и участковые комиссии референ­дума. В качестве муниципальной комиссии референдума в соот­ветствии с уставом муниципального образования либо по реше­нию представительного органа местного самоуправления может действовать муниципальная избирательная комиссия.

Полномочия, порядок формирования и деятельности комис­сий референдума устанавливаются Законом об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме гра­ждан, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Решения муниципальной комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для участко­вых комиссий референдума, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума.

Территория, на которой проводится местный референдум, де­лится на участки, образуемые не позднее чем за 45 дней до его проведения, решением главы местного самоуправления по согла­сованию с комиссией местного референдума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке (территории участков мест­ного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков).

Проведению голосования по вопросам референдума предше­ствует агитация, условия которой в целом сходны с предвыбор­ной агитацией. Голосование в целом проводится таким же обра­зом, что и голосование на выборах. В бюллетене для голосова­ния на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещают­ся пустые квадраты. В случае вынесения на референдум не­скольких вопросов, вариантов нормативного акта (его положе­ний) они могут включаться в один бюллетень для голосования на референдуме, при этом вопросы, варианты нормативного ак­та (его положений) последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями. Если на референдум вынесены варианты нормативного акта (его положений), то в бюллетене либо воспроизводится его (их) текст, либо однознач­но определяется содержание этого текста.

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50% гра­ждан, принявших участие в референдуме. Принять участие в референдуме, чтобы он был признан состоявшимся, должно не менее 50% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме (причем число граждан, принявших уча­стие в местном референдуме, определяется общим числом граж­дан, получивших бюллетени).

Результаты местного референдума могут быть признаны не­действительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений закона о местном референду­ме, повлиявших на результаты голосования.

Итоги местного референдума публикуются в местных средст­вах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного рефе­рендума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.

Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубли­кования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.

Правовые последствия местного референдума. Решения, при­нятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на ме­стном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

• нарушение порядка проведения референдума, повлекшее не­возможность с достоверностью определить результаты во­леизъявления участников референдума;

• несоответствие закона, на основании которого проводился референдум, Конституции РФ, а также федеральному зако­ну, закону субъекта Российской Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие не­возможность с достоверностью определить результаты во­леизъявления участников референдума;

• противоречие решения, принятого на референдуме, Консти­туции РФ, федеральному конституционному закону, феде­ральному закону, закону субъекта Российской Федерации.

Если для реализации решения референдума требуется изда­ние нормативного правового акта, то орган местного самоуправ­ления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан при­нять такой акт в течение 15 дней со дня вступления в силу ре­шения референдума. Принятое на местном референдуме реше­ние и итоги голосования подлежат официальному опубликова­нию (обнародованию).

Муниципальные выборы

Значение и правовое регулирование муниципальных выборов. В

демократическом обществе применяются различные институты, формы, процедуры непосредственной и представительной демо­кратии, а также их сочетания. Конституцией РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа на­ряду с референдумом являются свободные выборы. Проведение периодических свободных выборов на местах составляет основу представительной демократии в сфере местного самоуправле­ния. Статья 32 Конституции закрепляет право граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления.

Муниципальные выборы имеют важное значение, так как на них избираются представительные органы и выборные должно­стные лица местного самоуправления. Именно таким образом формируются максимально приближенные к населению властные структуры, на которые возлагается решение вопросов непосредст­венного обеспечения жизнедеятельности населения муниципаль­ного образования. Причем выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц, ответственных перед населением. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социально-политической активности граж­дан, способствует выявлению их насущных потребностей и инте­ресов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Совокупность правовых норм, регулирующих процесс избра­ния кандидатов в представительные органы и на выборные должности, образует правовой институт муниципальных выборов. К пред­мету его регулирования относятся:

• основные принципы избирательного права;

• требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности;

• порядок формирования и деятельности избирательных ко­миссий, непосредственно осуществляющих организацию и проведение выборов;

• статус субъектов избирательного процесса — граждан и их объединений;

• процедура избирательной кампании и голосования;

• порядок финансирования выборов;

• порядок определения результатов выборов;

• способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании и голосования и опротестования результатов вы­боров.

Следует различать три аспекта правового регулирования му­ниципальных выборов и соответственно разграничивать полно­мочия Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов Федерации). Во-вторых, гарантии про­ведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного само­управления (совместное ведение Федерации и ее субъектов — п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции). В-третьих, регулирование и за­щита конституционных (избирательных) прав граждан (компе­тенция Федерации — п. «в» ст. 71). Второй и третий аспекты нужно толковать следующим образом: по вопросам защиты (га­рантий) избирательных прав граждан в сфере местного само­управления принимаются федеральные законы и законы субъек­тов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции); ограничение этих прав («регулирование и защита» в смысле п. «в» ст. 71, устанавливаю­щие пределы конституционных прав и свобод) допускается толь­ко федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

В настоящее время правовую основу муниципальных выбо­ров составляют Конституция РФ и Федеральный закон «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации». Детально порядок их проведения устанавливается законами субъектов Федерации на основе гарантий избирательных прав, предусмотренных ука­занным Федеральным законом. Уставом муниципального образования устанавливаются такие аспекты выборов, как перечень выборных органов местного самоуправления (с соблюдением требования Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» об обязательном наличии выборных органов местного самоуправ­ления), численность коллегиальных органов, сроки полномочий избираемых лиц.

Еще одним законом в сфере муниципальных выборов являет­ся Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Он применяется только при нарушениях конституционных прав граждан Российской Феде­рации избирать и быть избранными в органы местного само­управления в случаях, если:

• законодательным (представительным) органом субъекта Рос­сийской Федерации не принят закон, устанавливающий по­рядок проведения муниципальных выборов;

• представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

• в муниципальном образовании отсутствует выборный пред­ставительный орган местного самоуправления;

• полномочия органов местного самоуправления осуществ­ляются должностными лицами, назначенными органами го­сударственной власти;

• законом субъекта Российской Федерации не установлен по­рядок образования, объединения, преобразования и упразд­нения муниципальных образований;

• истекли установленные сроки полномочий выборных ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления;

• выборы депутатов представительных органов местного са­моуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные вы­боры, не назначены уполномоченным органом или долж­ностным лицом в установленные сроки; отсутствуют орга­ны или должностные лица, уполномоченные назначить вы­боры депутатов представительных органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного само­управления;

• муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

• органы местного самоуправления упразднены или само­распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

• в нарушение законодательства не реализуются конститу­ционные права граждан, проживающих на территории му­ниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального обра­зования.

В случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 23 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не приняты законы, устанавливающие порядок проведения выборов депутатов пред­ставительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы — при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления, которые могли бы принять временное положе­ние о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления, или по их решению — проводятся в по­рядке, установленном прилагаемым к указанному Федеральному закону Временным положением о проведении выборов депута­тов представительных органов местного самоуправления и вы­борных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Времен­ное положение подробно регулирует всю процедуру выборов.

Согласно Федеральному закону «Об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» дату выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, преду­смотренных в уставе муниципального образования, по заявле­нию прокурора или жалобе гражданина, проживающего на тер­ритории муниципального образования, или по жалобам общест­венных объединений либо их региональных и местных отделе­ний назначает суд в указанных выше случаях нарушения прав. Такие дела рассматривают в первой инстанции верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов Москва и Санкт — Петербург, суд автономной области и суды автономных округов. Дата проведения выборов назначается судом в течение десяти дней со дня получения заявления прокурора или жалобы.

В решении суда, в частности, указываются установленные в соответствии с данным Федеральным законом срок полномочий и численность депутатов представительного органа местного са­моуправления, нормативный правовой акт, на основании кото­рого будут проводиться выборы. В субъектах Российской Феде­рации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразд­нения муниципальных образований, муниципальными образо­ваниями для целей назначения судом выборов признаются рай­оны, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пунк­ты или территории в соответствии с существующим админист­ративно — территориальным делением субъектов Российской Федерации, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» местное самоуправление осу­ществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.