Для применения бюджетно-правовой ответственности необходимы основания. Бюджетно-правовая ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетно-правовой ответственности является бюджетное правонарушение.
Бюджетное правонарушение - это общественно опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения.
Понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знака равенства.
Особо следует отметить, что БК РФ не содержит понятия «бюджетное правонарушение». Оно подменено понятием «нарушение бюджетного законодательства», что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях. В связи с этим необходимо внести изменения в БК РФ, закрепив в нем, что бюджетным правонарушением признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка формирования, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета, осуществления контроля за его исполнением, порядка составления, рассмотрения, утверждения отчета об исполнении бюджета, субъектов бюджетного правоотношения, за которое БК РФ установлена ответственность.
|
|
Прежде чем рассмотреть понятие бюджетного правонарушения, отметим, что это понятие является родовым и объединяет различные виды правонарушений. Некоторые из них предусмотрены Уголовным кодексом Российской Федерации и носят характер уголовного преступления, другие – Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и носят характер административных правонарушений, третьи зафиксированы непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации и соответственно носят характер финансовых или собственно бюджетных правонарушений. В качестве бюджетных их, собственно, и квалифицирует сам Бюджетный кодекс Российской Федерации, не только сам устанавливающий ответственность за их совершение, но и отсылающий в ряде случаев к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях или к Уголовному кодексу Российской Федерации. В целом такое деление видов правонарушений в бюджетной сфере возражений не вызывает. Не вызывает сомнения и то обстоятельство, что ответственность за бюджетные правонарушения, носящие характер уголовных преступлений, носит уголовно-правовой характер, а ответственность за бюджетные правонарушения, носящие характер административных правонарушений, носит административно-правовой характер.
Таким образом, существует три вида бюджетных правонарушений: уголовно-правовое, административно-правовое и финансово-правовое. Каждому виду правонарушений соответствует свой вид юридической ответственности: уголовно-правовая, административно-правовая и финансово-правовая.
|
|
Для нас в рамках настоящей работы наибольший интерес представляют те виды бюджетных правонарушений, которые установлены непосредственно Бюджетных кодексом Российской Федерации и которые мы квалифицируем в качестве бюджетных правонарушений.
Данные правонарушения можно определить следующим образом.
Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового правонарушения) – это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.
По поводу применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, отметим следующее. Во-первых, не всякое неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетного законодательства формирует собой бюджетное правонарушение. Во-вторых, не всякая мера государственного принуждения выражает собой юридическую ответственность, хотя, в-третьих, любой юридической ответственности свойствен признак государственного принуждения. Как правильно, на наш взгляд, указывал, говоря о соотношении государственного принуждения и юридической ответственности, Н. С. Малеин, государственное принуждение необходимый, но не единственный признак юридической ответственности, поскольку не каждый случай применения государственного принуждения может быть квалифицирован как ответственность. Всякая норма права обеспечивается государственным принуждением, однако отсюда не следует, что все нормы права представляют собой институт ответственности. В противном случае произошло бы отождествление правового регулирования в целом и ответственности как одного из его институтов. В-четвертых, непременным признаком правонарушения выступает установление юридической ответственности за совершение деяния, выражающего это правонарушение. Если государством не установлена юридическая ответственность за совершение того или иного деяния (даже если оно и выражает неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства), данное деяние может рассматриваться в качестве правонарушения. И наоборот, основанием для применения мер юридической ответственности выступает факт правонарушения. Нет правонарушения, не может быть и привлечения к юридической ответственности. Поэтому говорить об ответственности за нарушения бюджетного законодательства можно лишь в контексте с деяниями, признаваемыми бюджетными правонарушениями.
|
|
Бюджетные правонарушение имеет свой состав и характеризуется определенными признаками.
Признаками бюджетного правонарушения являются:
а) деяние;
б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.
Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ.
в) виновность отражает психическое отношение правонарушителя к своему деянию. При этом данное отношение порицается и осуждается государством.
Вина может иметь форму умысла или неосторожности. В свою очередь умысел может быть прямым и косвенным.
Бюджетное правонарушение признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность общественно опасных последствий и желало их наступления.
Бюджетное правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично.
Бюджетное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований легкомысленно рассчитывало на их предотвращение, либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя при должной внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть.
Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участниками бюджетного процесса, обладающими финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;
д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. П ризнаком бюджетного правонарушения выступает наличие юридической ответственности за его совершение (иначе говоря, наказуемость деяния, составляющего содержание правонарушения).
е) вред, причиненный данным деянием.
Бюджетные правонарушения нарушают интересы, обусловленные правом и охраняемые им. При этом в зависимости от характера правонарушения могут пострадать интересы государства и субъекта Российской Федерации (например, в случае нецелевого использования бюджетных ассигнований), либо интересы лиц, финансируемых из бюджета (например, в случае недофинансирования из бюджета).
ж) наличие причинной связи между противоправным деянием и наступившим в результате его вредными последствиями.
Следует иметь в виду, что не все нарушения норм бюджетного законодательства формируют собой состав бюджетного правонарушения – некоторые такие нарушения не обеспечены возможностью примененияфинансово-правовой ответственности. Исполнение предписаний бюджетного законодательства, не подкрепленных мерами юридической ответственности, государство обеспечивает другими методами (например, мерами государственного принуждения, не являющимися мерами юридической ответственности).
Для привлечения субъектов бюджетных отношений к бюджетно-правовой ответственности необходимо наличие состава бюджетного правонарушения как частного случая финансового правонарушения.
Бюджетное правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений. По своей структуре бюджетное правонарушение представляет сложное образование. Состав бюджетного правонарушения как правовая категория и раскрывает эту сложную структуру. Напомним, что полный состав финансового правонарушения конструируется по схеме "объект - объективная сторона - субъективная сторона - субъект". К элементам же состава бюджетного правонарушения, совокупность которых позволяет привлечь правонарушителя к ответственности, относятся объект, объективная сторона и субъект.
Каждое бюджетное правонарушение имеет свой состав.
Состав бюджетного правонарушения – это совокупность предусмотренных нормами права элементов, при наличии которых деяние признается бюджетным правонарушением, являющимся основанием для применения к виновному мер юридической ответственности.
Элементами бюджетное правонарушения являются: 1) субъект правонарушения; 2) объект правонарушения; 3) субъективная сторона правонарушения; 4) объективная сторона правонарушения.
Субъект бюджетного правонарушения – лицо, его совершившее и подлежащее в силу этого юридической ответственности. Субъектами бюджетных правонарушений - это непосредственные участники бюджетных правоотношений, которыми являются территориальные субъекты бюджетного права, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ответственность юридических и физических (должностных) лиц за нарушения бюджетного законодательства установлена в КоАП и УК, на что имеются соответствующие ссылки в БК.
Рядом составов правонарушений предусмотрены специальные субъекты: должностное лицо, военнослужащий, работник транспорта, медицинский работник. Особенностью составов бюджетных правонарушений является особый субъектный состав, отличающийся от составов административных правонарушений и уголовных преступлений, - это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления, бюджетные учреждения и др.
В соответствии с БК РФ субъектами бюджетных правонарушений являются: главный распорядитель бюджетных средств (ст. 160); распорядитель бюджетных средств (ст. 160); получатели бюджетных средств (ст. 163); Минфин России (ст. 167); министр финансов РФ (ст. 167); Федеральное казначейство (ст. 167); кредитные организации (ст. 304); руководители кредитных организаций (ст. 305).
Объект бюджетных правонарушений составляют общественные отношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением бюджетов.
Объектом бюджетного правонарушения (то есть то, на что оно посягает) является установленный правопорядок в сфере бюджетной деятельности.
Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:
бюджетная система Российской Федерации;
перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;
бюджетный процесс в Российской Федерации.
Субъективная сторона бюджетного правонарушения – это психическое отношение правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям и выражается в виновности правонарушителя.
Вина может быть умышленной и неосторожной. Соответственно этому бюджетное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности, о чем уже было сказано выше при рассмотрении признаков этого правонарушения.
«Невиновных» бюджетных правонарушений существовать не может. Отсутствие вины в деяниях лица, не выполнившую бюджетную обязанность, свидетельствует об отсутствии самого правонарушения, что исключает юридическую ответственность такого лица.
В бюджетном праве имеет место как виновная, так и "безвиновная" (на основании объективного вменения) ответственность.
Как выше отмечалось, бюджетное законодательство не содержит прямых указаний на виновность правонарушителя. Бюджетно-правовая ответственность может иметь место при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения. В этих случаях перед нами, условно выражаясь, "ограниченный состав", который иногда оказывается достаточным основанием бюджетно-правовой ответственности. В этом случае нет "полноценного" состава правонарушения, однако бюджетно-правовая ответственность все же наступает. В подобных ситуациях правильнее говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред.
Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.
Объективная сторона бюджетного правонарушения – признаки, характеризующие внешний акт противоправного деяния. Оно может совершиться в форме действия (например, нецелевое использование бюджетных средств) или бездействия (например, неперечисление бюджетных средств их получателям). К объективной стороне относятся вред, причиненный правонарушением, противоправность поведения правонарушителя и причинная связь между его поведением и вредом. Объективная сторона бюджетного правонарушения заключается в совершении противоправных действий (бездействия). Как правило, отдельные указания на противоправные деяния в бюджетной сфере содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете.
Объективная сторона - характеристика деяния, способа его совершения (группой, систематически, повторно, с применением оружия, специальных технических средств), обстоятельств (во время эпидемии, в военное время, во время стихийных бедствий). Для ряда составов правонарушений достаточно только совершения деяния, хотя бы оно и не повлекло последствий (превышение водителем установленной скорости движения, нарушение правил охраны труда, произнесение оскорбительных слов, заведомо ложная реклама, уклонение от уплаты таможенных платежей и т.п.). Если такое деяние повлекло вредные последствия, то ответственность за него либо усиливается, либо осуществляется по другому составу, предусматривающему более строгую ответственность.
Другие составы правонарушений включают определение последствий деяния и, соответственно, предполагают установление причинной связи деяния и наступивших последствий (причинение телесных повреждений, доведение до самоубийства, нарушение правил дорожного движения пешеходом, повлекшее повреждение транспортных средств, нарушение правил пожарной безопасности, ставшее причиной человеческих жертв или иных тяжких последствий, и т.п.).
Каждый элемент бюджетного правонарушения, предусмотренный нормами права, является обязательным: при отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением, что исключает применение мер юридической ответственности к лицу, совершившему это деяние.