Эффективность всякого явления определяется, во-первых, необходимостью этого явления всему обществу, во-вторых, наличием у него правовой основы. Данное утверждение в полной мере относится к понятию государственного земельного надзора, деятельность которого основана на нормативно-правой базе.
Нормативно-правовая база - это совокупность законов, постановлений, распоряжений, инструкций и прочих нормативных документов, регулирующих деятельность в определенном секторе общественной жизни [27].
Нормативно-правовая база подчиняется вертикали, логически соединяющей уровень федерального, областного и муниципального законодательства. Началом такой вертикали является закон, принятый на федеральном уровне, и носящий рамочный характер, то есть определяющий основные положения по применению тех или иных норм. Конкретные нормативные правовые акты принимаются затем на региональном и муниципальном уровне [13].
Нормативный правовой акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы. Под правовой нормой следует понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера [16].
Нормативные правовые акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.
Нормативные правовые акты характеризуются следующими ниже признаками.
Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются (нормативные правовые акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах).
Во-вторых, нормативные правовые акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.
В-третьих, нормативные правовые акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты:
1) вид нормативного акта;
2) наименование нормативного акта;
3) орган, принявший нормативный акт;
4) дату;
5) место принятия нормативно акта;
6) номер нормативного акта
7) письменная форма (способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций).
В-четвертых, каждый нормативный правовой акт должен соответствовать Конституции Российской Федерации и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.
В-пятых, все нормативные правовые акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций (должны быть опубликованы), и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции знания закона, и налагать санкции.
Нормативные правовые акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин "законодательство". В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства (таблица 1).
Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы. Нормативные правовые акты в Российской Федерации разделены на уровни [32].
Таблица 1
Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации
| Уровень | Наименование объекта принявшего нормативный акт | Вид нормативного акта |
| Федеральный | Международные организации | Международные акты, ратифицированные государством |
| Народ | Конституция Российской Федерации | |
| Государственная дума Российской Федерации | Законы Российской Федерации | |
| Президент Российской Федерации | Указы | |
| Правительство Российской Федерации | Постановления | |
| Министерства | Инструкции | |
| Региональный | Думы (законодательные собрания) | Законы |
| Губернаторы краев, областей, правительства республик | Указы | |
| Администрации краев, областей, правительства республик | Постановления | |
| Местный | Органы местного самоуправления | Решения |
| Организации | Корпоративные акты |
Из сказанного выше следует, что система нормативных правовых актов составляет законодательство Российской Федерации.
Государственный земельный надзор - это деятельность, полностью осуществляемая на основании законодательства Российской Федерации, краеугольным камнем которого является Конституция [29].
Нормативные правовые акты, применяемые при осуществлении государственного земельного надзора:
1) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
2) Земельный кодекс Российской Федерации;
3) Гражданский кодекс Российской Федерации;
4) Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 года №457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии";
5) постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года №1 "О государственном земельном надзоре";
6) постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 года №489 "Об утверждении правил подготовки органами государственного земельного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";
7) приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 года №318 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";
8) приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 года №141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
9) приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 года №93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
10) приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.08.2010 года №313 "О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";
11) приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14.05.2010 года №178 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях" [36].
В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля используется и охраняется [1].
Все действия сотрудников государственного земельного надзора проводятся в строгом соответствии с действующим законодательством. В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей [15].
Вышеуказанные нормативные правовые акты в области деятельности государственного земельного надзора не противоречат друг другу и являются нормативной формой взаимодействия между уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (органами государственного земельного надзора) и гражданами, являющимися участниками земельных отношений, упорядочения их связей, координации их деятельности, предотвращения недопониманий и конфликтов (разумная нормативно-правовая база является важнейшим условием взаимодействия государства и граждан, без нее как внешние, так и внутренние коммуникативные связи будут нерезультативны в полной мере) [28].
Требования действующих законов, нормативных правовых актов в сфере земельного законодательства в области государственного земельного надзора достаточны, объективны, доступны для исполнения собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земли; признаков коррупциогенности в нормативно-правовом регулировании не содержится.