В соответствии со ст.101 Конституции КНР уездные и вышестоящие местные собрания народных представителей избирают и имеют право отзывать председателей народных судов и главных прокуроров народных прокуратур данной ступени.
Местные представительные органы формируют из своего состава коллегиальные исполнительные органы, являющиеся органами двойного подчинения. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции Кубы "местные исполнительные и административные органы действуют на основе двойного подчинения: подчинения органу народной власти соответствующего уровня и подчинения вышестоящему органу, ведающему административными вопросами, которые входят в компетенцию местного органа"[1]. Председатель, заместитель председателя и секретарь исполкома являются одновременно председателем, зам.председателя и секретарем муниципальной Ассамблеи.
Местные народные правительства Китайской Республики ответственны перед собраниями народных представителей данной ступени и им подотчетны. Уездные и вышестоящие народные правительства в период между сессиями собраний народных представителей данной ступени ответственны перед постоянными комитетами собраний народных представителей данной ступени и им подотчетны.
Местные народные правительства ответственны перед государственными административными органами, стоящими на ступень выше, и им подотчетны. Все местные народные правительства страны являются государственными административными органами, которые находятся под единым руководством Госсовета и ему подчиняются.
Законом КНР "Об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств" определена компетенция представительных и исполнительных местных органов каждого уровня. Так, в соответствии со ст. 34 названного закона уездные и вышестоящие народные правительства выполняют следующие функции:
1. проводят в жизнь решения местных народных представителей и постоянного комитета собрания народных представителей данной ступени, а также постановления и распоряжения вышестоящих административных органов, разрабатывают административные мероприятия, издают постановления и распоряжения;
2. руководят работой подведомственных им органов и нижестоящих народных правительств;
3. изменяют или отменяют ненадлежащие распоряжения подведомственных им органов и ненадлежащие постановления и распоряжения нижестоящих народных правительств;
4. в соответствии с условиями закона назначают и смещают с должностей, поощряют и наказывают работников государственных органов;
5. проводят в жизнь хозяйственные планы и исполняют бюджет; в пределах данного административного района ведают экономическим и культурным строительством, а также работой в области гражданской администрации и общественной безопасности;
6. охраняют социалистическую народную и коллективную собственность трудящихся, законную частную собственность граждан, поддерживают общественный порядок, охраняют личные свободы, демократические и другие права граждан;
7. обеспечивают самостоятельность коллективных хозяйственных организаций в деревне;
8. охраняют права национальных меньшинств, обеспечивают уважение их нравов и обычаев; помогают компактно проживающим национальным меньшинствам осуществлять национальную автономию и развивать дело политического, экономического и культурного строительства;
9. охраняют равенство женщин с мужчинами в отношении политических прав, трудовых прав, равной оплаты за равный труд, а также других прав.
Местные исполкомы учреждают свои рабочие органы – департаменты, бюро, отделы управления, главной особенностью их правового статуса является то, что они находятся в двойном подчинении. Так, в соответствии со ст. 59 "Регламентарных норм муниципальных Ассамблей" от 22 июня 1977г. "административные управления муниципальных органов народной власти подчиняются органу народной власти своего уровня – в оперативно административном отношении и административному управлению соответствующей отрасли провинциальной Ассамблеи – в нормативном и методическом"[2].
В соответствии со ст.40 Закона КНР "Об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств" все рабочие органы народных правительств находятся под единым руководством народных правительств, кроме того, ими руководят и направляют их деятельность руководящие органы специальной компетенции.
ПРОДОЛЖЕНИЕ ВОПРОСА МЕСТНОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ В США
В результате эволюционного развития городского управления в США сложились три основные формы (системы) организации городского управления с многочисленными модификациями по штатам и в пределах каждого из них.
1. Наиболее старейшей формой городского управления является ''мэр-совет'', которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. Организация такого управления напоминает организацию федеральной или штатной власти: законодательным органом выступает городской совет, а в качестве главы исполнительной власти выбирается мэр.
Мэр назначает руководителей городских административных служб (полицейского, пожарного управлений, управления людских ресурсов и т.д.), разрабатывает проект городского бюджета, утверждает постановления городского совета и имеет право налагать на них вето.
Городской совет не просто издает постановления – местные законы, но и определяет уровень налогообложения, играет главную роль в принятии решений о том, сколько средств надлежит выделить тому или иному административному управлению.
Названная форма имеет две разновидности, различающиеся объемом полномочий и ролью мэра в отношении к совету и всему управленческому аппарату муниципалитета (по аналогии с президентской и парламентарной республиками): ''слабый мэр – сильный совет'' и ''сильный мэр – слабый совет''.
Форма ''слабый мэр – сильный совет'' в большей степени сохранила черты, присущие старой практике муниципального управления. При ''слабом мэре'' действует ''сильный'' и достаточно многочисленный (от 5 до 80 членов и более) совет, который имеет не только нормотворческие полномочия, осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках данной системы функции мэра, обычно избираемого муниципальным советом, ограничиваются представительскими функциями и некоторыми самостоятельными полномочиями: он председательствует в совете, может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет весьма ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность аппарата. Управление местными делами осуществляется в основном через систему отраслевых комитетов, которые создаются в рамках совета и, по существу, предопределяют основные решения совета в соответствующих сферах.
Еще одной характерной особенностью данной системы является наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий, члены которых могут назначаться сверху или избираться населением, занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и зачастую наделенных прямыми административными полномочиями. Типичным примером городов со ''слабым мэром'' являются Сан-Антонио, Майями, Окленд, Миннеаполис.
По мнению В.А. Ачкасова "к преимуществам данной системы можно отнести следующие: высокую степень участия членов совета в местном управлении; учет при принятии решений разных точек зрения, в том числе оппозиционных; возможность более эффективного контроля за муниципальными чиновниками; близость к избирателям". Основным недостатком является ''вакуум исполнительной власти'', так как реально нет должностного лица, отвечающего за реализацию муниципальной политики. Кроме того, муниципальные советы загружены так называемой ''административной вермишелью'', то есть большим количеством текущих вопросов.
В настоящее время система ''слабый мэр - сильный совет'' изживает себя и существует, в основном, только в мелких поселениях. В современных условиях наблюдается тенденция усиления исполнительной власти на местах, которая проявляется, в частности, в переходе от избрания мэра советами к избранию путем прямых выборов непосредственно населением, а также в расширении полномочий мэров, в наибольшей степени по руководству текущими финансовыми делами и наделением их правом вето. С другой стороны, однако, необходимо отметить, что на практике ''слабая'' позиция мэра компенсируется его политическим влиянием, если он является видным политическим деятелем. В таком случае ''слабый'' мэр может фактически становится местным диктатором и с помощью партийного аппарата контролировать и избрание членов совета, и большинство назначений на муниципальные должности.
Другой разновидностью данной системы является схема ''сильный мэр – слабый совет'', которая функционирует в большинстве крупных городов США, таких как Нью-Йорк, Филадельфия, Хьюстон, Чикаго, Сан-Франциско.
"Мэр как бы персонифицирует муниципальную корпорацию, совету же отводится пассивная роль критической оценки и, в значительном большинстве случаев, механического одобрения начинаний и проектов, исходящих от исполнительного аппарата". Избираемый населением мер сосредотачивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Он единолично назначает и увольняет от должности руководителей департаментов и служб муниципалитета; имеет право отлагательного вето на решения совета, которое, как правило, может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов членов последнего; отвечает за составление и исполнение местного бюджета; решает многие вопросы текущего управления. Официально мэр является политическим лидером и юридическим главой муниципальной администрации, влияет на формирование политической позиции муниципалитета. Избираемые другие должностные лица имеют меньшее влияние, чем при системе ''слабый мэр – сильный совет''. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы ''сдержек и противовесов'' в отношениях представительного и исполнительного органов, которое, на практике, обеспечивает не равновесие властей, а приоритет исполнительной власти и ограничение представительной.
Советы в системе управления с ''сильным'' мэром обычно небольшие (состоит из 7-9 членов) и могут избираться как от муниципалитета в целом, так и по избирательным округам. В функции городского совета обычно входит проверка и утверждение принимаемых мэром решений.
Обычно при сильном мэре формируется штаб помощников – профессионалов, своего рода личный кабинет, возглавляемых в некоторых городах главным администратором, который осуществляет под руководством мэра надзор за деятельностью департаментов, в частности, в вопросах финансов и подбора кадров.
"К преимуществам данной системы можно отнести концентрацию исполнительной власти, ответственности и функций координации, что обеспечивает оперативность принятия решений; ярко выраженное политическое лидерство. Среди недостатков – крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером; потенциальная опасность конфликта между мэром и советом по проблемам разделения властей". К тому же, сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимой для эффективного управления административным аппаратом, и, наоборот, у мэра, способного выполнять административные функции, может недоставать черт политического лидера.
2. Форма ''совет – менеджер'' (или ''городской управляющий") преобладает на Западе и некоторых южных штатах. "Это относительно новая форма городского самоуправления распространена в городах с населением свыше 25 тысяч человек", т.е. в основном в средних городах, возникшая в связи с возрастанием и усложнением городских проблем, нехваткой знаний и опыта у выборных лиц для их решения. При данной форме городской совет обычно малочислен по составу (5-9 членов), занимающийся исключительно изданием ''местных законов'' по наиболее важным вопросам стратегического характера, разработкой генеральной линии развития города, установлению уровня налогов и утверждению бюджета. Наряду с этим, важнейшей задачей совета является поиск и назначение главного администратора (менеджера), на которого возлагается ответственность за практическую организацию и руководство муниципальным аппаратом. Должность управляющего не выборная – он назначается и смещается городским советом. Однако, в ряде случае, несмотря на решение совета, жителям предоставлено право отказать в увольнении управляющего, и даже отозвать члена совета, проголосовавшего за увольнение, если большинство жителей с увольнением не согласно. Обычно менеджер рекрутируется из ''деловой'' среды либо является чиновником, прошедшим специальную подготовку и имеющий опыт в сфере городского управления. Как правило, срок полномочий администратора города не устанавливается – он занимает пост до тех пор, пока совет удовлетворен его деятельностью. Менеджер назначает руководителей департаментов и служб, пользуясь ''системой заслуги'', а совет утверждает эти назначения. Второстепенные чиновники назначаются менеджером самостоятельно.
Городской управляющий является главой исполнительной власти в городе, он подотчетен горсовету за управление всеми городскими делами, вверенными ему уставом. Его полномочия сводятся к следующим: он непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата; докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения; подготавливает проект городского бюджета; участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса. С согласия совета управляющий может быть главой одного или нескольких департаментов управления или агентств. Он должен воздерживаться от участия в политической деятельности, которая может нанести урон выполнению его обязанностей как профессионального администратора.
Городской управляющий в своей деятельности должен исходить из того, что формирование муниципальной политики является прерогативой депутатов совета, а реализация политики является обязанностью работников муниципальных органов.
Необходимо отметить, что при данной системе одновременно действуют и мэр и управляющий. Однако мэр, избираемый советом, фактически отстранен от исполнительной деятельности, реальной властью не обладает, а выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета.
Однако, "будучи эффективной с точки зрения управления, данная система имеет большой недостаток, поскольку лишает население возможности прямо влиять на политику, проводимую профессиональным менеджером".
3. ''Комиссионная'' или ''коллегиальная'' форма городского самоуправления встречается достаточно редко. Она сложилась сравнительно недавно, в начале 20 века, и ее прототипом была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей.
При данной форме городского управления нет разделения властей, а избирается только муниципальная комиссия (комитет), состоящая из 3-5 человек, один из которых выполняет функции председателя и может называться мэром. Члены комиссии выполняют не только функции, присущие муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый член комиссии является одновременно руководителем одного или нескольких департаментов или служб муниципалитета. Наиболее важные решения и основные назначения производятся комиссией на коллегиальной основе, ее члены несут коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета.
Среди недостатков данной системы можно выделить следующие: "голоса в коллегии могут разделиться, и нет такой власти, которая тогда могла бы сдвинуть ее с мертвой точки"; "трудность сочетания одними и теми же лицами функций ''законодателей'' и администраторов, разработчиков политики и ее исполнителей, отсутствие у ''комиссионеров'' времени и достаточной квалификации для оперативного руководства аппаратом управления"; "бесконтрольность и круговая порука, отстаивание комиссионерами интересов только своих департаментов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества"