Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" выделяет несколько групп субъектов, участвующих в отношениях в сфере образования:
1) участники образовательных отношений (обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники (особый правовой статус у руководителей образовательных организаций), представительные организации обучающихся, родителей, педагогических работников, организации, осуществляющие образовательную деятельность);
2) участники отношений в сфере образования: пять групп участников образовательных отношений плюс федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и объединения работодателей (итого - 10);
3) особая группа работников - научные работники образовательных организаций;
4) иные работники образовательных организаций: инженерно-технические, административно-хозяйственные, производственные, учебно-вспомогательные, медицинские работники, иные работники, осуществляющие вспомогательные функции;
5) коллегиальные органы управления образованием (ст. 26): общее собрание (конференция работников), педагогический совет, попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет, другие коллегиальные органы, предусмотренные уставом;
6) общественные объединения в образовательной организации:
- советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - студенческие советы);
- советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы (далее - советы обучающихся, советы родителей);
- профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации (далее - представительные органы обучающихся, представительные органы работников);
- студенческие отряды (для обучающихся по основным образовательным программам среднего общего, среднего профессионального и высшего образования) - общественные объединения обучающихся, целью деятельности которых является организация временной занятости таких обучающихся, изъявивших желание в свободное от учебы время работать в различных отраслях экономики (ст. 34).
Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания;
7) учебно-методические объединения (ст. 19) не регулируются Федеральным законом "Об общественных объединениях", поскольку являются государственно-общественными объединениями.
В целях участия педагогических, научных работников, представителей работодателей в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, примерных образовательных программ, координации действий организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в обеспечении качества и развития содержания образования в системе образования могут создаваться учебно-методические объединения.
Учебно-методические объединения в системе образования создаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, утвержденными этими органами. Типовые положения об учебно-методических объединениях в системе образования утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
В Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" дано определение дефиниции "педагогический работник" - физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности. Тем самым педагогическим работником следует считать руководителя (заместителя руководителя) научной организации, не имеющего педагогического образования, который руководит аспирантурой.
В новом Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" (ч. 6 ст. 47, ст. 99) преподавательская деятельность рассматривается как синоним учебной деятельности, а учебная деятельность - это часть педагогической работы.
Обозначенные изменения в правовом регулировании отношений в сфере образования вследствие принятия Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" носят характер основы и порождают значительные изменения в правовом регулировании на уровне институтов и норм, которые анализируются в следующих главах настоящего издания.
Л.В. АНДРИЧЕНКО
Глава 2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ
МЕЖДУ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
§ 1. Правовое регулирование разграничения полномочий
между федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления в сфере образования
Вопросы разграничения полномочий относятся к наиболее сложным как в теории права, так и в практике их реализации. От того, насколько оптимально они будут урегулированы, зависит эффективность решения многих других задач, прежде всего связанных с определением состава собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, содержанием межбюджетного регулирования, определением объемов и видов доходных источников, поступающих в региональные и местные бюджеты, видов расходных обязательств за счет этих бюджетов и др.
Поскольку общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), это обусловливает потребность разграничения полномочий между органами публичной власти в рассматриваемой сфере.
Разграничение полномочий способствует, с одной стороны, исключению пересечения компетенции, дублирования полномочий органов власти разных территориальных уровней, сокращению сроков и более эффективному принятию решений; с другой стороны, оно способствует и распределению объемов ответственности, ресурсов в рамках существующей трехуровневой структуры управления образованием.
Необходимо иметь в виду, что разграничение полномочий затрагивает не только уровень "Федерация - субъекты Российской Федерации", но и включает муниципальный уровень осуществления публичной власти. На сегодняшний день ряд вопросов в сфере образования определяются как вопросы местного значения (прежде всего для городских округов, включая городские округа с внутригородским делением, и муниципальных районов) в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отсюда возникает необходимость детального определения полномочий органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в пределах установленных для них вопросов местного значения.
При этом специфика разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, имея возможность учесть факторы общего характера, не всегда может предусмотреть более частные детали применения вынесенного решения, все дополнительные обстоятельства, связанные с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая.
В свою очередь, органы местного самоуправления также не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре управления системой образования в целом, ее возможностях, тенденциях и закономерностях ее развития <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дубровина С.Ю. Муниципальный уровень управления образованием // Право и образование. 2007. N 5. С. 19.
Поэтому отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приведет к замедлению их решения, втягиванию в этот процесс большого количества инстанций. Если же идти снизу вверх по длинной цепочке органов местного самоуправления и органов государственной власти, то результатом этого станет тот факт, что информация, содержащаяся в представляемых проектах решений, будет быстро устаревать, становиться неактуальной и работа начнет приобретать формальный характер.
Говоря о регламентации разграничения полномочий в сфере образования, нужно отметить, что в настоящее время оно обеспечивается рядом федеральных законов.
В частности, в этом задействованы прежде всего два таких базовых федеральных законов, как Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>. Благодаря этим Федеральным законам обеспечивается системный подход к разграничению полномочий в различных сферах общественных отношений, в том числе и в сфере образования, устанавливаются основные принципы реализации полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления, определяются формы контроля за их исполнением, а также подходы к финансированию на различных уровнях осуществления этих полномочий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Что касается регламентации непосредственно в рамках отраслевого разграничения полномочий, то в сфере образования оно осуществляется в настоящее время Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации". Это специальный Федеральный закон, устанавливающий перечень конкретных полномочий органов власти различных территориальных уровней в сфере образования, а также закрепляющий перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Обратим в связи с этим внимание на то, что сам названный Федеральный закон указывает, что разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относится к числу основных задач правового регулирования отношений в сфере образования (ч. 3 ст. 4).
Нельзя не заметить, что объем и содержание полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, определенные в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации", существенно изменены по сравнению с ранее действовавшим Законом Российской Федерации "Об образовании". Это обусловлено, во-первых, общим расширением объема полномочий и, соответственно, потребностями их распределения между различными уровнями власти; во-вторых, целями совершенствования реализации отдельных видов полномочий, что подчас требует изменения уровня их закрепления и осуществления; в-третьих, уточнением содержания отдельных видов реализуемых полномочий.
В частности, при определении новых перечней полномочий органов власти различных территориальных уровней исключены полномочия, разграничение которых не требуется осуществлять на уровне федерального закона, поскольку они уже получили разграничение в Конституции Российской Федерации. Отсюда, исходя из конституционного регулирования, эти полномочия уже как бы имплицитно присущи органам государственной власти как Федерации, так и ее субъектов исходя из общих подходов к разграничению полномочий.
Так, в Законе Российской Федерации 1992 г. "Об образовании" в полномочиях федеральных органов государственной власти устанавливалось такое полномочие, как "принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области образования", а в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации указывалось аналогичное полномочие - "принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования".
Однако законотворческие и иные нормотворческие полномочия органов государственной власти как Федерации, так и субъектов Российской Федерации, в том числе и в сфере образования как сфере совместного ведения, уже вытекают из содержания ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения могут приниматься федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Какого-либо законодательного подтверждения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление правового регулирования в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне федерального закона не требуется <1>. Более того, наличие в федеральном законе подобных указаний на возможность принятия законов субъектами Российской Федерации по предмету совместного ведения ничего само по себе не привносит в решение вопроса о разграничении полномочий как таковое.
--------------------------------
<1> Хотя надо признать, что подобное излишнее регулирование до сих пор сохраняется в некоторых федеральных законах, например в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Исключены из Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и некоторые иные полномочия федеральных и региональных органов, содержавшиеся в Законе Российской Федерации "Об образовании" 1992 г., поскольку они также присущи данным органам уже в силу общих конституционных установлений и не требуют дополнительного законодательного разграничения.
Например, это касается указаний на полномочия органов государственной власти Российской Федерации по формированию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, а также на полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию соответственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих полномочия в рассматриваемой сфере.
Как Федерация, так и субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему своих исполнительных органов государственной власти, и никакого специального установления по этим вопросам, в том числе на уровне федерального закона, при разграничении полномочий закреплять не требуется.
Такими положениями, как вышеназванные, по сути, осуществлялось наполнение законодательного массива, однако какой-либо специальной регулятивной нагрузки в плане разграничения полномочий в сфере образования указанные законодательные установления не несли. Их наличие или отсутствие не влияло в целом на осуществляемое разграничение полномочий, поскольку данные полномочия непосредственно следуют из норм Конституции Российской Федерации.
Позитивной мерой, связанной с принятием Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", стало то, что с его помощью на федеральном уровне была произведена систематизация полномочий органов власти различных территориальных уровней в сфере образования, исключение их дробления по различным федеральным законам путем создания единых перечней полномочий в сфере обеспечения различных уровней образования. Такая систематизация способствует повышению эффективности реализации указанных полномочий органами власти и соответственно направлена на повышение качества образования в Российской Федерации в целом.
Анализ содержания перечней полномочий органов власти разных территориальных уровней свидетельствует, что теперь действия данных органов в большей степени, чем прежде, ориентированы на организацию образования с учетом различных уровней самой системы образования:
- общего образования (дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования), обеспечение которого отнесено в основном к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации и отчасти органов местного самоуправления;
- профессионального образования (среднего профессионального образования, высшего образования - бакалавриата; высшего образования - специалитета, магистратуры; высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации), обеспечение которого в значительной степени ложится на федеральные органы государственной власти.
Введен еще один уровень высшего образования - подготовка кадров высшей квалификации, к которой отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки. Данный уровень в основном отнесен к ведению органов государственной власти Российской Федерации.
Помимо указанных изменений, в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" было скорректировано содержание отдельных полномочий органов власти каждого территориального уровня (Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
Так, например, к ведению федеральных органов государственной власти в сфере образования отнесена "разработка и проведение единой государственной политики в сфере образования". Следует обратить внимание на то, что в отмечавшемся Законе Российской Федерации "Об образовании" также значилось подобное полномочие федеральных органов государственной власти, однако определялось оно несколько иначе - как "разработка и реализация государственной политики в области образования".
Особенностью нового Федерального закона является то, что в нем подчеркивается, что государственная политика в системе образования должна быть единой. Закрепление необходимости проведения единой государственной политики в сфере образования особенно важно. Несмотря на то что вопросы образования относятся к сфере совместного ведения, где и Федерация, и субъекты Российской Федерации могут разрабатывать и развивать свою государственную политику, реализация данной политики связана с регламентацией конституционных прав граждан, поэтому она должна носить единый для всей страны характер. Это подтверждают и соответствующие конституционные нормы.
Так, в ст. 43 Конституции Российской Федерации закреплены гарантии права на образование, они рассматриваются безотносительно к уровням власти. При этом п. 5 этой статьи определяет, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. В ст. 72 Конституции Российской Федерации утверждены сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по общим вопросам образования. Статья 114 Основного Закона относит к полномочиям Правительства Российской Федерации обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области образования. Исходя из сказанного федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы должны действовать в русле единой государственной образовательной политики.
При этом обеспечение единства проведения такой политики базируется на законодательно провозглашенных принципах, согласно которым образование признается наиболее приоритетной сферой государственного регулирования. Данные принципы закреплены в ст. 3 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и включают необходимость обеспечения права каждого человека на образование при недопустимости дискриминации и утверждении гуманистического характера образования, при сохранении единства образовательного пространства при одновременной поддержке и развитии этнокультурных особенностей и традиций народов России. Все это обусловливает необходимость обеспечения единства проведения государственной образовательной политики в Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации ежегодно в рамках обеспечения проведения такой единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию Российской Федерации доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Осуществление единой государственной политики в сфере образования направлено на сохранение и развитие единого образовательного пространства России, о котором говорится и в Национальной доктрине образования в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. N 751 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.
Проведение единой государственной политики в сфере образования обеспечивается в том числе с помощью реализации таких полномочий Российской Федерации, как:
- разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования;
- утверждение федеральных государственных образовательных стандартов;
- установление федеральных государственных требований.
Кроме данных полномочий, проведению единой государственной политики в сфере образования также способствует осуществление таких полномочий, как:
- разработка прогнозов подготовки кадров, требований к подготовке кадров на основе прогноза потребностей рынка труда;
- формирование и ведение федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере образования;
- обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на федеральном уровне и др.
Говоря об обеспечении единой государственной политики в сфере образования, нельзя не отметить, что в Российской Федерации признаются образование, образовательно-квалификационные уровни, ученые степени и ученые звания, полученные на территории Украины и указанные в документах об образовании, документах об ученых степенях и ученых званиях, образцы которых утверждены Кабинетом Министров Украины и обладателями которых являются лица, признанные гражданами Российской Федерации <1> в соответствии с положениями Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" <2>. Образовательные уровни, установленные в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе до дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым, были приравнены к уровням образования, установленным Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации". Документы об образовании, документы об ученых степенях и ученых званиях предоставляют их обладателям те же академические и (или) профессиональные права, что и обладателям соответствующих образования и (или) квалификации, ученых степеней и ученых званий, полученных в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 84-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2289.
<2> СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201.
Помимо полномочий, направленных на проведение единой государственной политики в сфере образования, федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия организационно-управленческого характера, связанные с обеспечением системы высшего, дополнительного профессионального образования, а также среднего профессионального образования в ряде сфер государственного управления (обороны, внутренних дел, безопасности и др.) по определенным специальностям <1>. Речь, в частности, идет о таких полномочиях, как:
--------------------------------
<1> Их перечень устанавливается Правительством Российской Федерации. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. N 252 "О перечне специальностей среднего профессионального образования для подготовки специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства в федеральных государственных образовательных учреждениях среднего профессионального образования" // СЗ РФ. 2008. N 15. Ст. 1559.
- организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования;
- организация предоставления дополнительного профессионального образования в федеральных государственных образовательных организациях;
- создание, реорганизация, ликвидация федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций и др.;
Наконец, еще одну группу полномочий составляют полномочия по контролю качества образования:
- осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, в отношении которых федеральными органами государственной власти осуществляется лицензирование образовательной деятельности, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования;
- государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих указанную образовательную деятельность, а также иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность за пределами территории Российской Федерации;
- лицензирование образовательной деятельности:
а) организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
б) федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
в) российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
г) иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации, и др.
Перечень федеральных полномочий содержится не только в ст. 6 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", но и в ст. 7 данного Федерального закона, в которой устанавливаются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Важно подчеркнуть, что данные полномочия не исключаются из компетенции Российской Федерации; речь идет лишь о том, что осуществление этих полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно об этих полномочиях будет идти речь во втором параграфе данной главы.
Таким образом, представленный анализ показывает, что федеральные органы государственной власти получили достаточно широкий круг полномочий в сфере образования. Это помогает им не только определять, но и обеспечивать реализацию основных направлений государственной политики в сфере образования, осуществлять контроль за эффективностью ее реализации в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.
В свою очередь, изменение в разграничении полномочий между органами власти разного территориального уровня, в том числе расширение объема и содержания полномочий федеральных органов власти, не могло не сказаться на установлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целом разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления основано на принципах соразмерного распределения публичных задач между уровнями публичной власти и достаточного обеспечения финансовыми средствами для решения поставленных задач. При этом если значительный объем функций в обеспечении высшего образования возлагается на федеральный уровень власти, то основная нагрузка в плане обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования (особенно дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования), а также дополнительного образования детей в рамках установленного разграничения полномочий ложится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем это касается обеспечения образования, осуществляемого и в муниципальных образовательных организациях, и в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, и в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.
При этом, как уже отмечено выше, органам государственной власти субъектов Российской Федерации передается для осуществления и достаточно большой объем федеральных государственных полномочий в сфере образования, которые представляют собой в основном контрольно-надзорные и разрешительные полномочия (лицензирование, аккредитация образовательной деятельности, подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации). Все это требует существенных ресурсов со стороны субъектов Российской Федерации: финансовых, материальных, кадровых, организационных, методических и других.
Следует заметить, что при корректировке законодательства субъектов Российской Федерации и приведении его в соответствие с принятым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" далеко не все субъекты Российской Федерации в своих законах об образовании в полном объеме закрепили установленные для них в федеральном законодательстве полномочия.
Так, в законах об образовании некоторых субъектов Российской Федерации <1> по не вполне ясной причине не указываются федеральные полномочия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем такие полномочия, как известно, реализуются в ином правовом режиме, чем полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые ими самостоятельно за счет собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день это достаточно существенные для развития образования на уровне субъекта Российской Федерации полномочия, и совсем не закреплять их на законодательном уровне в субъектах Российской Федерации - значит в какой-то мере упускать очень важный блок реализуемой на уровне субъекта Российской Федерации компетенции в сфере образования.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 г. N 461-83 "Об образовании в Санкт-Петербурге" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2013. N 7.
В законах отдельных субъектов Российской Федерации (например, в Законе Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 г. N 461-83 "Об образовании в Санкт-Петербурге" <1>) при определении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере образования производится их разграничение "по горизонтали" - когда полномочия распределяются между законодательным (представительным) и исполнительным или исполнительными органами субъекта Российской Федерации. Можно заметить в связи с этим, что такой подход был предложен для субъектов Российской Федерации и в модельном законе, о котором говорилось выше. Однако в большинстве законов субъектов Российской Федерации, где применен подобный подход, разграничение полномочий в сфере образования "по горизонтали" между органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлено достаточно формально. Как правило, к полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесены полномочия:
--------------------------------
<1> Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2013. N 7.
- по принятию законов в сфере образования;
- по контролю за исполнением законов в сфере образования;
- иные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Но законодательные полномочия - это полномочия, имплицитно присущие законодательному органу, в том числе уже в силу его правовой природы. Закрепление таких полномочий за законодательным органом в Законе об образовании излишне, поскольку законодательный орган может принимать законы по всем вопросам, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Точно так же он может осуществлять и контроль за исполнением принятых им законов. Поэтому более целесообразным видится закрепление в законе субъекта Российской Федерации полномочий его органов единым перечнем, без выделения в этом перечне полномочий законодательного органа.
Говоря о других проблемах, возникающих при определении полномочий органов государственной власти в законодательстве субъектов Российской Федерации в области образования, нельзя не отметить еще ряд моментов.
Так, некоторые субъекты Российской Федерации при законодательной регламентации полномочий в сфере образования указывают в отдельных статьях полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов <1>. Фактически при этом они воспроизводят нормы Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Однако, представляется, такая регламентация является не вполне корректной и даже в какой-то мере ошибочной. Даже, если субъект Российской Федерации и не устанавливает новых полномочий для органов местного самоуправления в сфере образования, такая регламентация приводит к неоправданному дублированию федерального законодательства.
--------------------------------
<1> См., например: ст. 9 Закона Алтайского края от 4 сентября 2013 г. N 56-зс "Об образовании в