| Тип организации | Имеют право реализовывать | |
| Программы, реализуемые в качестве основного вида деятельности | Программы, реализуемые в качестве дополнительного вида деятельности | |
| Дошкольная образовательная организация | образовательные программы дошкольного образования, программы присмотра и ухода за детьми | дополнительные общеразвивающие программы |
| Общеобразовательная организация | образовательные программы начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования, дошкольного образования | образовательные программы дошкольного образования; дополнительные общеобразовательные программы; программы профессионального обучения |
| профессиональная образовательная организация | образовательные программы среднего профессионального образования | основные общеобразовательные программы; программы профессионального обучения; дополнительные общеобразовательные программы; дополнительные профессиональные программы |
| организация высшего образования | образовательные программы высшего образования и научная деятельность | основные общеобразовательные программы; образовательные программы среднего профессионального образования; программы профессионального обучения; дополнительные общеобразовательные программы; дополнительные профессиональные программы |
| организация дополнительного образования | дополнительные общеобразовательные программы | образовательные программы дошкольного образования; программы профессионального обучения |
| организация дополнительного профессионального образования | дополнительные профессиональные образовательные программы | программы подготовки научно-педагогических кадров; программы ординатуры; дополнительные общеобразовательные программы; программы профессионального обучения |
| организация, осуществляющая обучение | основным видом деятельности является НЕ образовательная деятельность | в зависимости от вида могут реализовывать следующие программы: программы магистратуры; программы подготовки научно-педагогических кадров; программы ординатуры; программы профессионального обучения; дополнительные профессиональные программы; основные и дополнительные общеобразовательные программы, основные программы профессионального обучения; программы дошкольного образования |
Следует помнить о том, что Законом об Образовании предоставляется возможность осуществлять образовательную деятельность и индивидуальным предпринимателям, которые вправе осуществлять образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, программам профессионального обучения.
Раскрывая понятие видов образования, были уже озвучены частично и формы получения образования. Остановимся на каждой из них более подробно.
Первое, что необходимо отметить, то, что Законом об Образовании установлено, что образование можно получить как в организациях, осуществляющих обучение, так и вне их (в форме семейного образования или самообразования).
Наиболее распространенной формой получения образования, в организациях, осуществляющих обучение является очная. При данной форме, обучение происходит с обязательным посещением всех занятий по предметах, входящим в учебный план, по конкретной образовательной программе.
Следующая форма получения образования – очно – заочная, в это случае обучение происходит без отрыва от производства, то есть обучение состоит не только из небольшого количества аудиторных занятий, но и самоподготовки обучающихся.
Ну и, пожалуй, одна из самых распространенных на сегодняшний день форма – заочная. Практически все время обучения составляет самоподготовка, за исключением профессионального цикла, который дается преподавателями в аудиториях.
Следует отметить, что в форме семейного образования может быть получено только общее образование, что предусматривается соответствующими ФГОСами. Необходимо еще упомянуть о том, что лица, получающие образование в форме семейного образования должны проходить промежуточную и итоговую аттестации в организациях, осуществляющих обучение (экстерном). Кроме этого, если родители решат, что ребенок должен продолжить обучение в организации, осуществляющей обучение, то он может сделать это на любом этапе своего обучения. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что допускается сочетание различных форм получения образования.
Лица, получающие образование должны помнить о том, что далеко не все программы можно реализовывать с применением экстерната или самообразования, требования к реализации конкретной образовательной программы устанавливаются либо ФГОСом, либо организацией, осуществляющей образовательную деятельность, утвердившей образовательную программу.
1.2. Правовое регулирование образовательной деятельности
Принятый в конце декабря 2012 года Закон об Образовании является законом, вокруг которого выстраивается все законодательное право в области образования.
Помимо Закона об Образовании источниками в области образовательного права могут выступать федеральные законы принятые специально для регулирования отношений в сфере образования. Например, Федеральный закон Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 84-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации". А также федеральные законы, регулирующие отдельные положения, касающиеся вопросов образования и образовательной деятельности, например, Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1-ФЗ.
Наличие отдельных норм права, например, в административном, гражданском, налоговом праве, регулирующих отношения в сфере законодательства об образовании оправдано, потому что в самом Законе об Образовании, а также Федеральном законе от 5 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – Закон о лицензировании), о котором речь пойдет позже, имеется отсылка к нормам права другого законодательства. Наличие же норм образовательного права в других законах, регулирующих отношения в иных сферах права, отражают отсутствие системы в области правого регулирования законодательства об образовании в целом. На практике подобная ситуация приводит к различным правовым коллизиям, о которых речь пойдет в последней главе нашей работы.
Рассмотрим понятие "законодательство об образовании" в соответствии с Законом об Образовании.
В Законе об Образовании целая статья посвящена правовому регулированию отношений в сфере образования (статья 4), часть 1 упомянутой выше статьи, говорит чем регулируются правовые отношения в сфере образования "Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее — законодательство об образовании)".
Из анализа данного определения и статьи, очевидно, что Законом об Образовании закрепляется целая система правового регулирования отношений в сфере образования, которая не ограничивается только федеральными законами, а также содержит нормы права, установленные международными договорами, подзаконными актами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере образования на региональном и (или) муниципальном уровнях, а также локальными нормативными актами.
Остановимся более подробно на каждом из источников права.
Основополагающим источником российского образовательного права является Конституция Российской Федерации.
Законодательство об образовании ставит своей целью установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, а одна из его основных задач — обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование.
Статьей 43 Конституции закреплено право каждого на образование; статьей 72 регулируются общие вопросы воспитания, образования, науки, кроме этого в статье 114 установлено, что, Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования.
Развитие системы международных отношений в области образования, науки и культуры, современные процессы глобализации образования нуждаются в основательной международно-правовой регламентации образовательных отношений.
К настоящему времени уже сформирован увесистый блок международно-правовых актов в области образования.
Нормы, регулирующие образовательные отношения, наличествуют, например, в следующих международно-правовых актах:
- в международно-правовых актах универсального характера (ЮНЕСКО);
- в региональных международно-правовых актах (Совет Европы, СНГ);
- в разнообразных международных соглашениях по сотрудничеству в сфере образования, науки и культуры, заключаемых на двустороннем уровне.
В этой ситуации норма образовательного права может быть закреплена либо в отдельный документ, регламентирующий исключительно образовательные отношения, либо в затрагивающий вопросы образования косвенно, например, Конвенция ООН "О правах ребенка".
Следующим источником права в области образования являются указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы, которые издает Минобрнауки, как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики в сфере образования. Как правило, такие нормативные правовые акты регулируют отношения, связанные исключительно с образованием.
Неограниченными полномочиями в сфере образования обладает Правительство Российской Федерации, именно оно, в соответствии со статьей 11 Закона об Образовании, утверждает большинство подзаконных актов, например, утверждает порядок разработки и принятия федеральных государственных образовательных стандартов, утверждает различные правила и положения, а также номенклатуры должностей педагогических работников.
Минобрнауки принимает нормативные правовые акты в огромном количестве и по различным направлениям деятельности в сфере образования, например:
- порядок формирования перечней профессий, специальностей и направлений подготовки с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки;
- порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровней и (или) направленностей или по соответствующему виду образования;
- порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ;
- порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;
- случаи и порядок перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное;
- порядок и основания предоставления обучающимся академического отпуска;
- перечень показателей, критерии и периодичность оценки эффективности реализации программ развития национальных исследовательских университетов;
- и т. д.
В соответствии с Законом об Образовании органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации наделены рядом полномочий. "Принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также вправе устанавливать целевые прогнозные показатели осуществления переданных полномочий"[6].
Принятие нового Закона об Образовании привело к активному изменению регионального законодательства, так как большинство нормативных правовых актов были приняты задолго до вступления в силу нового закона. Практически в каждом субъекте Российской Федерации были приняты Административные регламенты, регулирующие деятельность по конкретным переданным полномочиям, которые в настоящее время интенсивно перерабатываются. В некоторых регионах их отменили и уже приняли новые. Отдельно хотелось бы отметить тот факт, что Минобрнауки на сегодняшний день приняты Административные регламенты и есть еще проекты, единые для всех субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы образовательной деятельности. Таким образом, на федеральном уровне исполнительной власти вырабатывается единая политика и единый подход к регулированию отношений в сфере образования на всей территории Российской Федерации, что, безусловно, является положительным моментом для развития всей системы образования.
Следует отметить, что разработкой и утверждением нормативных правовых актов занимается не только исполнительный орган субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия в сфере образования. Муниципальные образования субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по принятию определенных нормативных правовых актов, относящихся к вопросам местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования закреплены в статье 9 Закона об Образовании.
По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Законом об Образовании предусматривается еще один источник правового регулирования отношений в сфере образования – локальные акты. Организациями, осуществляющими образовательную деятельность принимаются локальные акты, которые регулируют самые различные вопросы, необходимые для решения насущных проблем каждой конкретной организации. Такими локальными актами являются, например, правила приема и отчисления, перевода и восстановления, правила проведения промежуточной и итоговой аттестации, режим занятий, правила реализации конкретных программ, для определенной категории обучающихся, а так же с применением различных обучающих технологий.
Каждая организация, осуществляющая образовательную деятельность, самостоятельно разрабатывает и принимает локальные акты, однако, статьей 30 Закона об Образовании закреплен ряд конкретных требований к этим документам, а именно:
- "Образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном ее уставом"[7];
- "Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности…"[8];
- "Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией"[9].
Все нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, уровнях субъекта Российской Федерации и муниципального образования, а также принимаемые организацией, осуществляющей образовательную деятельность, регулирующие образовательные отношения, должны приниматься в соответствии с нормами, прописанными в Законе об Образовании.
Данный принцип, обеспечивает единство и непротиворечивость законодательства об образовании в целом.
1.3. Правовое регулирование лицензирования образовательной деятельности
В соответствии с пунктом 40 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании – образовательная деятельность требует лицензирования.
Именно с момента получения лицензии организация, планирующая осуществлять образовательную деятельность или индивидуальный предприниматель, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно, могут реализовывать образовательные программы законно.
"Лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа"[10].
Лицензирование образовательной деятельности регламентируется в первую очередь Законом о лицензировании, который устанавливает общие положения о лицензировании, с учетом статьи 91 Закона об Образовании, а также другими нормативными правовыми актами.
Рассмотрим те общие положения, которые заложены в Законе о лицензировании. Во-первых, установлено, что лицензирование осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан. Во-вторых, задачами лицензирования являются выявление и пресечение нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, требований, установленных Федеральными законами. В-третьих, определены полномочия Правительства Российской Федерации, права по передаче полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также права, обязанности и ответственность должностных лиц лицензирующих органов. В-четвертых, законом определены лицензионные требования и уставлен срок действия лицензии – бессрочно.
Именно Законом о лицензировании определен порядок представления соискателем лицензии заявления и документов, необходимых для получения и (или) переоформления лицензии, и их приема лицензирующим органом, сведения, подлежащие включению в заявление, перечень документов, необходимых для получения (переоформления) лицензии. Определен четкий порядок и основания принятия решения о предоставлении (переоформлении) или об отказе в предоставлении (переоформлении) лицензии, а также срок предоставления данной государственной услуги (предоставление лицензии – 45 рабочих дней, переоформление лицензии на осуществление образовательной деятельности – 30, либо 10 дней, в зависимости от основания). Основания для выхода на процедуру лицензирования:
- предоставление лицензии на осуществление образовательной деятельности;
- переоформление лицензии в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня оказываемых услуг;
- переоформление лицензии на осуществление образовательной деятельности в связи с намерением лицензиата осуществлять образовательную деятельность по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии,
- переоформление лицензии на осуществление образовательной деятельности в связи прекращением деятельности по одному адресу или нескольким адресам мест ее осуществления, указанным в лицензии;
- переоформление лицензии на осуществление образовательной деятельности при намерении лицензиата осуществлять деятельность по реализации новых образовательных программ;
- переоформление лицензии на осуществление образовательной деятельности при намерении лицензиата прекратить осуществление образовательной деятельности по образовательным программам.
Следует отметить, что Законом об Образовании установлено еще два основания для переоформления лицензии на осуществление образовательной деятельности:
- реорганизация юридических лиц в форме присоединения;
- реорганизация юридических лиц в форме их слияния.
Новшеством, установленным Законом о лицензировании является то, что в отношении соискателя лицензии и лицензиата, проводятся внеплановые документарные и выездные проверки без согласования с органом прокуратуры. Основанием для проведения таких проверок является представленное в лицензирующий орган заявление о предоставлении (переоформлении) лицензии.
Предметом документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям Закона о лицензировании, а также сведениям, содержащимся в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.
Документарная проверка осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В связи с этим сократился перечень документов, предоставляемых в лицензирующий орган соискателями лицензии и лицензиатами. В соответствии с вышеуказанным законом должностные лица органа исполнительной власти, отвечающего за вопросы по предоставлению и переоформлению лицензии не вправе требовать с заявителя ряд документов, находящихся в ведении других органов исполнительной власти. Для проверки сведений, содержащихся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений информации в федеральных информационных ресурсах осуществляется информационное межведомственное взаимодействие.
В перечень запрашиваемых в порядке межведомственного взаимодействия документов входят:
- сведения о государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также сведения о постановке соискателя лицензии или лицензиата на учет в налоговом органе;
- подтверждение сведений об уплате государственной пошлины соискателем лицензии или лицензиатом;
- подтверждение сведений о наличии у соискателя лицензии или лицензиата в собственности или на ином законном основании зданий, строений, сооружений и помещений, заявленных соискателем лицензии или лицензиатом для осуществления образовательной деятельности;
- заключения или подтверждение сведений о соответствии зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, заявленных соискателем лицензии или лицензиатом для осуществления образовательной деятельности, установленным законодательством Российской Федерации санитарно-эпидемиологическим требованиям;
- заключения или подтверждение сведений о соответствии зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, заявленных соискателем лицензии или лицензиатом для осуществления образовательной деятельности, установленным законодательством Российской Федерации требованиям пожарной безопасности;
- заключения или подтверждение сведений о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям при реализации соискателями лицензий или лицензиатов основных программ профессионального обучения - программ подготовки водителей автомототранспортных средств.
Для получения вышеуказанных сведений межведомственное взаимодействие осуществляется со следующими органами исполнительной власти:
- Управление Федеральной налоговой службы;
- Управление Федерального казначейства;
- Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии;
- Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
- Главное управление МЧС России;
- Управление ГИБДД ГУ МВД России.
Предметом внеплановой выездной проверки является состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать при осуществлении образовательной деятельности, и наличие необходимых работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.
При проведении выездной внеплановой проверке к регламентации образовательной деятельности подключается еще ряд нормативных правовых актов, например:
- Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
- приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 августа 2010 года № 761н "Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования";
- приказ Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 года № 141 "О реализации положений ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
- Административный регламент по исполнению государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности (при его наличии);
- ФГОСы и ФГТ.
Закон о лицензировании лишь устанавливает общие принципы лицензирования, а конкретизирует его специальный Закон об Образовании. Статьей 91 Закона об Образовании установлено, что "Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования"[11].
Помимо этого статьей 91 Закона об Образовании установлены сведения, подлежащие включению в приложение к лицензии на осуществление образовательной деятельности, а именно, "В приложении к лицензии указываются сведения о видах образования, об уровнях образования (для профессионального образования также сведения о профессиях, специальностях, направлениях подготовки и присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки квалификации), о подвидах дополнительного образования, а также адреса мест осуществления образовательной деятельности, за исключением мест осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения"[12].
Форма лицензии на осуществление образовательной деятельности и приложения к ней, утверждена приказом Минобрнауки от 10 декабря 2013 года № 1320 "Об утверждении формы лицензии на осуществление образовательной деятельности, формы приложения к лицензии на осуществление образовательной деятельности и технических требований к указанным документам".
Законом об Образовании установлено, что юридические лица, реорганизовавшиеся в форме выделения или разделения, получают временную лицензию на осуществление образовательной деятельности, сроком на 1 год. Форма заявления для предоставления временной лицензии на осуществление образовательной деятельности утверждена приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 18 апреля 2014 года № 536 "Об утверждении формы заявления о предоставлении временной лицензии на осуществление образовательной деятельности, а также перечня документов, прилагаемых к нему".
Еще одним документом, регламентирующим процедуру лицензирование образовательной деятельности является постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 года № 966 "О лицензировании образовательной деятельности" (далее – Положение о лицензировании) еще один нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру лицензирования образовательной деятельности. Ссылка на Положение о лицензировании идет с самого начала Закона о лицензировании (лицензионные требования, а также перечень документов, предоставляемых соискателями лицензии, а также лицензиатами).
Именно Положением о лицензировании устанавливается порядок лицензирования образовательной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, организациями, осуществляющими обучение, а также индивидуальными предпринимателями, им же определен четкий перечень документов, необходимых как для получения лицензии, так и для ее переоформления по различным основаниям.
Положением о лицензировании утвержден перечень образовательных услуг по лицензированию образовательных программ, в соответствии с ним выдаются лицензии на осуществление образовательной деятельности.
Исходя из нормы Закона о лицензировании, что при предоставлении государственной услуги лицензирование образовательной деятельности проводятся внеплановые документарные и выездные проверки в Положении о лицензировании есть пункт, говорящий о лицензионных требованиях, предъявляемых к соискателю лицензии.
Новыми лицензионными требования согласно Положению о лицензировании являются:
- наличие условий для охраны здоровья обучающихся в соответствии со статьями 37 и 41 Закона об Образовании (подпункт "в" пунктов 4, 6 Положения о лицензировании);
- наличие у образовательной организации безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, с учетом соответствующих требований, установленных в федеральных государственных образовательных стандартах, федеральных государственных требованиях и (или) образовательных стандартах, в соответствии с частью 6 статьи 28 Закона об Образовании (подпункт "е" пункта 4, подпункт "з" пункта 6 Положения о лицензировании).
Особенно важно соблюдать лицензионные требования, и осуществлять образовательную деятельность в правовом поле, так как несоблюдение лицензионных требований влечет за собой административную ответственность, предусмотренную статьей 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (схема 1).
Схема 1