История министерской системы управления в России насчитывает уже более 200 лет. Большинство дореволюционных, советскихи современных российских исследователей данной темы в своих научных трудах ограничиваются в основном 1811 г. - датой издания «Общего учреждения министерств» приурочив, тем самым, факт окончательного создания российской министерской системы управления именно к этой дате. В первой четверти XIX в. были проведены две министерские реформы: 1802 г. и 1810-1811 г.г., в результате которых сложилась единая система, включающая в себя министерства и иные ведомства: главные управления отдельными частями и приравненный к ним Государственный контроль, действовавшие на основе Общего учреждения министерств от 25 июня 1811 г. Министерства в этой системе решали большинство задач исполнительной власти, руководили государственными делами в наиболее крупных сферах общественной жизни и поэтому занимали в ней центральное и ведущее место. По ведущей роли министерств, сложившуюся систему органов (ведомств) исполнительной власти целесообразно называть министерской системой, составляющие части которой следует классифицировать в зависимости от тех сфер, в которых они действовали, на следующие группы: министерства, действовавшие в сфере внешней политики и внешней безопасности (Министерство иностранных дел, Военное Министерство, Морское министерство); министерства, действовавшие в правоохранительной сфере, или правоохранительные министерства (Министерство юстиции, Министерство полиции с 1810 по 1819 г.г., Министерство внутренних дел с 1819 г.); министерства и иные ведомства, действовавшие в социально-экономической сфере (Министерство народного просвещения, Министерство финансов, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения, другие ведомства, созданные после издания Общего учреждения министерств).
По Манифесту 8 сентября 1802 г. коллегии и подчиненные им места переходили под контроль министров. Каждый подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы в случае несогласия с предложениями министра представляли министру рассуждения. Если последний настаивал на своем предложении, то оно исполнялось, а мнение подчиненных органов заносилось в журнал.
Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления - коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность.
В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, морских сил, коммерции и Государственного казначея) назначались заместители - товарищи министров, которые могли замещать последних в период их отсутствия.
Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.
Последнее предложение ст. XV Манифеста 8 сентября кратко упоминает о комитете, «составленном единственно» из министров, рассматривающем текущие дела. В соответствии с данной статьей был создан важный орган государственного управления - Комитет Министров, оказавший значительной влияние не только на министерскую систему, но и на всю систему государственной власти Российской Империи.
Текст Манифеста «Об учреждении министерств» отличается отсутствием терминологического единства. Так, если во Введении провозглашается учреждение министерства в единственном числе, то в ст. 1 говорится уже о разделении государственного управления на 8 отделений, каждое из которых составляет особое министерство, и в последующих статьях говорится уже о 8 министерствах. Данный факт, с одной стороны, был отголоском обсуждения в Негласном комитете вопроса об «объединенном министерстве», с другой, - свидетельствовал об отсутствии законодательного опыта у членов Негласного комитета. Поэтому термин «министерство» первое время употреблялся по отношению ко всей системе министерств.
Указ Сенату от 8 сентября 1802 г. был посвящен исключительно персональному руководящему составу учреждаемых министерств. Им назначались министры и их заместители - товарищи министров. Товарищи были назначены только министрам иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения.
Таким образом, формирование централизованной министерской системы государственного управления начинается в 1802 г. на основе 10 центральных учреждений. К ним нужно прибавить учреждения придворного управления, которые министерская реформа практически не затронула. Это Военно-походная Е. И. В. Канцелярия, Департамент уделов, Придворная контора, Кабинет Е. И. В., Гофф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора и Капитул российских орденов. Узкая специализация данных учреждений и юридическая неопределенность правового статуса (за исключением Департамента уделов)21 ставили их вне рамок общей системы государственного управления. Только позднее эти органы войдут в состав двух министерств. Военно-походная Е. И. В. Канцелярия в 1808 г. была подчинена военному министру, в 1812 г. упразднена и в 1832 г. восстановлена вновь в составе Военного министерства. Остальные учреждения (Департамент уделов, Придворная контора, Кабинет Е. И. В., Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная и Егермейстерская конторы) в 1826 г. будут объединены в составе министерства Императорского двора и уделов. Капитул российских орденов, получивший в 1832 г. наименование Капитула российских Императорских и царских орденов, войдет в состав министерства Императорского двора и уделов в 1842 г. Этот год станет годом завершения централизации придворного управления.
В своем практическом применении Манифест 8 сентября означал лишь учреждение должностей 8 министров и Государственного казначея, так как коллегии и подчиненные им места не упразднялись, а переходили под контроль министров с сохранением коллежского устройства. Коллежский порядок управления сохранялся в решении текущих дел, а единоличная власть министров осуществлялась в наиболее важных или требующих быстрого решения вопросах.
Только после утверждения Императором Александром I доклада министра внутренних дел В.П. Кочубея от 18 июля 1803 г. начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств. Данный доклад был посвящен непосредственно преобразованию структур министерства внутренних дел, но в нем были высказаны мысли о коллежской системе управления и системе министерств в целом. Одна из главных мыслей В.П. Кочубея - ликвидация коллежского делопроизводства с одновременным преобразованием коллегий в департаменты, экспедиции и отделена министерств. Доклад полностью вошел в Полное собрание законов Российской Империи вместе с общей таблицей структуры департамента внутренне дел (т. е. министерства внутренних дел). Структура последнего стала определенной степени образцом для организации структуры других министерств.
К октябрю 1809 г. Сперанский составил по поручению императора и представил на рассмотрение Александра I «Введение к уложению государственных законов» - обширный план реформ всего внутриполитического устройства страны, в котором выделил три основных недостатка министерской реформы: 1) «недостаток ответственности»; 2) «некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел»; 3) «недостаток правил или учреждения». На ликвидацию этих недостатков было направлено новое преобразование министерств. Начался завершающий период реформы 1810-1811 годов. Юридической основой стали три законодательных акта: манифест 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих», «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 года. Все эти акты предварительно обсуждались в специально созданном для рассмотрения предложений о преобразовании министерств, комитетов Сената и о новом порядке рекрутских наборов Комитете председателей департаментов Государственного совета, который действовал с 27 мая 1810 г. по 28 ноября 1811 года. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного совета и подавались на высочайшее утверждение. Проекты всех трех актов были разработаны Сперанским.
Манифест от 25 июля 1810 г. разделил все государственные дела - «в порядке исполнительном» - на пять главных частей: 1) внешние сношения, которые находились в ведении Министерства иностранных дел; 2) устройство внешней безопасности - военное и морское министерства; 3) государственная экономия - министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей - ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения; 4) устройство суда гражданского и уголовного - Министерство юстиции; 5) устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию Министерства полиции. Провозглашалось создание новых центральных учреждений государственного управления - Министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий.
Значительно изменялась компетенция Министерства внутренних дел. Его главным предметом становилось «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности», к Министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» и «исполнительной», составившие две главные части его функций. Учреждалось звание Государственного контролера - руководителя ревизии государственных счетов. Окончательное формирование этого органа откладывалось до будущего «определения Государственному контролеру». Предметы ведения Министерства коммерции переходили в Министерство финансов и Министерство внутренних дел, (это означало упразднение Министерства коммерции). В общих чертах устанавливались предметы ведения большинства министерств. Не были определены функции военного министерства, министерств морских сил, иностранных дел, юстиции. Их предметы были оставлены в пределах манифеста 8 сентября 1802 года. Это означало, что продолжают действовать нормы законодательства о 3-х государственных коллегиях, «Инструкции генерал-прокурору» и «Генерал-прокурорского наказа».
Подробности и спорные вопросы, возникшие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете министров в заседании 4 августа 1810 года. В заседании были заслушаны доклады министров иностранных дел и финансов, товарища министра внутренних дел, министров народного просвещения, и юстиции. (Примечание на обложке журнала этого заседания показывает, что все доклады были сначала переданы руководителю Государственной канцелярии Государственного совета, государственному секретарю Сперанскому, а после этого утверждены императором.
Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» (17 августа 1810 года). Этот акт конкретизировал состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также факт ликвидации Министерства коммерции. Внимание уделялось всем подразделениям, которые выделялись или присоединялись к этим учреждениям. Продолжением конкретизации в сфере государственного управления, стал манифест 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов». Проектызвания Государственного контролера и устройства ревизии государственных счетов были подготовлены в Комитете председателей департаментов Государственного совета.
.«Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. стало главным и определяющим законодательным актом министерской реформы. Оно состояло из двух частей - «Образование министерств» и «Общий наказ министерствам». (401 параграф) и приложения - «Формы письмоводства». «Образование министерств» определяло общее разделение государственных дел и предметы ведения каждого министерства и каждого главного управления, во многом текстуально повторяя положения манифеста от 25 июля 1810 года. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его заместителем - товарищем. При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначался и смещался по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений, последним - столоначальники.
«Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти министров. «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра». Особо подчеркивалось, что законодательные (фактически - законосовещательные) полномочия, составляющие предмет ведения Государственного совета, и судебные полномочия, относящиеся к ведению Сената и судебных мест, из задач министров были исключены. Устанавливались степень и пределы функций и прав департаментов и их директоров, обязанности канцелярии министра и ее директора, степень ответственности всех департаментских чиновников. Приложением к «Общему учреждению» министерств - «Формами письмоводства» вводились единые формы делопроизводственных документов всех центральных учреждений государственного управления.
В дальнейшей практической деятельности министров «Формы письмоводства» сыграли важную роль в качестве средств объединения и установления единообразия в большом разнообразии официальных делопроизводственных документов центральных государственных учреждений, присущих предшествующему 1811 году времени.
Законодательные акты 1810-1811 гг. (манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих», «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам», «Общее учреждение министерств», фактически завершили министерскую реформу. Практически, все основные отрасли управления были выделены в самостоятельные министерства и главные управления. Вводилось отраслевое разграничение местных органов управления, их подчинение центральным государственным учреждениям.
После издания «Общего учреждения министерств» начинается следующий этап, когда завершалось правовое оформление министерской системы, то есть распространение «Общего учреждения министерств» на все центральные учреждения государственного управления.
В Комитете председателей департаментов Государственного совета в январе-сентябре 1811 г. обсуждались подготовленные Сперанским проекты «Учреждений» министерств полиции, финансов, военного, иностранных дел и Главного управления духовных дел иностранных исповеданий 33. Из них были утверждены только «Учреждения» министерства полиции и министерства финансов. Остальные проекты остались нереализованными из-за отставки Сперанского, последовавшей 17 марта 1812 года.
В связи с этим после 1811 г. без специальных «Образований» и «Учреждений», основанных на «Общем учреждении министерств», оставались военное министерство, министерства военных морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, народного просвещения, Главное управление путей сообщения, Государственное казначейство, главные управления государственных счетов, духовных дел иностранных исповеданий, Экспедиция государственных конских заводов и учреждения придворного управления - Департамент уделов, Кабинет е.и.в., Капитул российских кавалерских орденов, Придворная контора, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора и Экспедиция кремлевского строения. Статус учреждений придворного управления был неопределенным и противоречивым, поэтому здесь перечисляются все учреждения, которые в 1826 г. были подчинены министру императорского двора и уделов, равно как и Капитул российских кавалерских орденов (с 1832 г. - Капитул российских императорских и царских орденов), который вошел в состав Министерства императорского двора и уделов в 1842 году). Конечно, это не означало, что все эти учреждения принадлежали к коллежской системе управления. Но, в структуре и порядке делопроизводства, содержались элементы смешанного, коллежско-министерского порядка управления, введенного в 1802 году.
В большей же части из них к 1811 г. министерский порядок организационного устройства и делопроизводства практически утвердился, недоставало только единого организационно-учредительного документа. Исключение составляли Экспедиция государственных конских заводов и учреждения придворного управления, которые продолжали свою деятельность, как после 1802 г., так и после 1810-1811 гг. в практически неизменном виде, оставаясь в полном смысле этого слова учреждениями коллежской системы управления, а точнее, пережитками этой системы.
Что же касается Военной коллегии, Адмиралтейств-коллегий, Коллегии иностранных дел и Юстиц-коллегии Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, то к 1811 г. эти учреждения в основном уже потеряли значение центральных учреждений государственного управления, их объем компетенции и сфера деятельности были ограничены рамками структурных подразделений министерств, в составе которых они действовали. Тем самым, только постепенно «Общее учреждение министерств» распространилось на все центральные учреждения государственного управления. В 1812г. «Общее учреждение» было распространено на Военное министерство, в 1817 г. на объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1820 г. на Главное управление путей сообщения, в 1826 г. на объединенное Министерство императорского двора и уделов, в 1827 г. на Морское министерство, в 1832 г. на Министерство иностранных дел. 1 января 1835 г. с вступлением в законную силу Свода законов Российской империи, содержащего «Образования» Министерства внутренних дел, Главного управления ревизии государственных счетов, Министерства юстиции и «Учреждение Капитула российских императорских и царских орденов», «Общее учреждение министерств» было распространенно на эти государственные учреждения.
Вместе с завершением распространения «Общего учреждения министерств» была закончена ликвидация последних коллегий и коллежских учреждений, продолжавших действовать после 1811 года. В 1812 г. была упразднена Военная коллегия, в 1819 г. - Экспедиция государственных конских заводов, в 1827 г. Адмиралтейств-коллегия. В 1832 г. прекратили свое существование Коллегия иностранных дел и Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел.
Процесс создания министерской системы управления в России в первой трети XIX в. прошел в своем развитии через различные ступени правового оформления. Если к моменту окончания этапа проведения министерской реформы были заложены единые законодательные основы министерской системы управления, закрепленные в «Общем учреждении министерств» и министерская система управления была фактически создана, то окончание следующего этапа - завершение правового оформления министерской системы управления, окончательно распространило эти законодательные основы на каждый элемент министерской системы управления, оформив, тем самым, де-юре эту систему.
Сложившаяся в результате реформ первой четверти XIX в. министерская система отличалась стабильностью, немногочисленностью составляющих ее частей. Она сохранилась в своих основных чертах до крушения Российской Империи и была в целом заимствована в первые годы советской власти.
В ходе министерских реформ первой четверти XIX в. не был до конца решен вопрос об ответственности министров. М.М. Сперанский во введении к Уложению государственных законов 1809 г. (плане всеобщего государственного преобразования) предлагал создать парламент и ввести парламентскую ответственность министров, однако такая ответственность не была введена даже после создания в 1906 г. первого российского парламента в лице Государственного Совета и Государственной Думы. Одним из последствий ответственности министров по Общему учреждению министерств было предусмотрено предание их Верховному уголовному суду. Однако ни один министр перед Верховным уголовным судом за всю историю его существования не отвечал.
министерский государственный управление империя
Список использованной литературы
1. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юристъ, 1996 - 544с.
. История отечественного государства и права (в 2 томах; том 1) / под редакцией О.И. Чистякова. М.: Юристъ, 2003 - 544 с.
. Приходько М.А. Становление министерской системы управления в России //Правоведение, 2005, № 2, с.82-89