ВВЕДЕНИЕ
Институт лицензирования предпринимательской деятельности в российском праве появился сравнительно недавно. В начале декабря 1990 г. была установлена специальная норма о лицензировании банковской деятельности, а затем сформулирована общая возможность лицензирования отдельных видов деятельности. Дальнейшее развитие данного института имело и имеет достаточно стремительный характер.
При этом, как справедливо отмечает Е.И. Спектор, существующий механизм лицензирования отдельных видов деятельности постоянно подвергается критике ввиду его очевидных недостатков.
В мае 2011 г. принят закон о лицензировании отдельных видов деятельности № 99-ФЗ, который является уже третьим по счету и в который уже четыре раза вносились изменения и дополнения. Такая динамика законотворческой деятельности может объясняться двумя причинами: плохим качеством законодательной деятельности и сложностью, важностью регулируемых отношений. Оставив в стороне первую причину, обратимся к содержанию отношений в сфере лицензирования, а также его целям и задачам. Именно эти вопросы вызывают больше всего споров и дискуссий ввиду неоднозначного их понимания и нечеткой законодательной формулировки.
На современном этапе общие цели института лицензирования российском праве закреплены ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 99-ФЗ.
При этом задачами лицензирования отдельных видов деятельности выступают предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые определены указанным федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами РФ.
Следует согласиться с высказанным Н.В. Субановой мнением, что действующий закон, как и ранее существовавшее законодательство, не решает проблемы оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию. Именно эта нерешенная проблема порождает множество вопросов и сложных ситуаций.
Объектом исследования является институт лицензирования в РФ.
Предмет исследования – правовое регулирование лицензирования в РФ.
Цель исследования заключается в выявлении проблем правового регулирования лицензирования в РФ и путей их решения.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1) изучить понятие и сущность лицензии;
2) определить виды лицензий в праве РФ;
3) рассмотреть лицензирование как способ защиты прав гражданина и государства;
4) проанализировать сущность и содержание лицензионного договора;
5) выявить проблемы правового регулирования лицензирования в РФ
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных авторов в сфере лицензирования, таких как: Ю.С. Артамонова, И.А. Близнец, Н.А. Боровинская, И.В. Ершова, Н.В. Корлякова, Е.И. Спектор Н.В. Субанова и др.
Методологической основой исследования является совокупность общих и специально-научных методов познания. Основу исследования составляют: библиографический анализ литературы, синтез, дедукция, индукция, конкретизация, классификация, диалектический, абстрактно-логический, формально-логический, аналитический, системный, структурный, функциональный, сравнительно-исторический, ретроспективный методы, принципы объективности, историзма.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫЛИЦЕНЗИЙ В РФ
Понятие и сущность лицензии
Лицензия – это разрешение на право проводить коммерческую научную или хозяйственную деятельность в областях экономики, промышленности и науки, в которых государство, по ряду причин, осуществляет жесткие надзорные функции.
В науке предпринимательского права существуют различные подходы к определению лицензирования. Так, Е.П. Губин под лицензированием понимает деятельность государства в лице лицензирующих органов по выдаче, приостановлению или аннулированию лицензий, а также по осуществлению надзора за соблюдением условий лицензий.[1] По мнению И.В. Ершовой, лицензирование представляет собой прямое административное воздействие на экономическую деятельность, осуществляемое с применением императивных правил.[2]
Суть лицензирования сводиться к двум основным факторам. Первое – это недопущение к выполнению и осуществлению стратегических и важных для государства видов деятельности организаций и предприятий, которые могут нанести ущерб государству. И второе – это регулирование и контроль за деятельность организаций, допущенных к выполнению лицензированных видов деятельности.
На сегодняшний день в РФ насчитывается приблизительно две сотни лицензируемых видов работ. От перевозки космических аппаратов, до работ по разгону облаков и противотуманных мероприятий. Практически каждое министерство имеет в своем реестре лицензируемые виды деятельности, ведёт реестр выданных лицензий, осуществляет контроль и несет ответственность в случае нарушений вызвавших широкие общественные последствия.
Говорить о начале формирования института лицензирования в его современном виде представляется возможным с конца минувшего столетия. Предпосылкой закрепления в российском праве понятия «лицензирование» явились законы «О кооперации в СССР», «О банках и банковской деятельности», «О предприятиях и предпринимательской деятельности». В дальнейшем регламент осуществления лицензирования стал устанавливаться актами различной правовой силы, в том числе указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также ведомственными актами.1
Лицензирование отдельных видов деятельности – возникло в нашей стране сравнительно недавно, с исторической точки зрения. Самым первым примером введения лицензирования принято считать введение лицензий на осуществление банковской деятельности в 1990 году. Тогда страна шла прямым курсом на либерализацию экономики и развития частного предпринимательства. Предприниматели или как их тогда называли кооператоры, остро нуждались в привлечении заёмных средств.
Существующая банковская система во главе, которой стоял госбанк, проводить кредитную политику, по примеру капиталистических стран, была неспособна, потому было принято решение реформировать банковскую систему с возможностью создания негосударственных частных банков. Однако, так как банковская система является стратегической для всей экономики государства, само государство разработало систему регулирования и контроля над банковской сферой. Данная система регулирования выразилась в необходимости получения особого вида разрешения, а именно лицензии.[3]
С распадом СССР либерализация всей хозяйственной и экономической сферы приобрела неконтролируемый и хаотичный порядок. Коммерсанты начала 90-х руководствовались одним правилом – Что не запрещено, то разрешено. Погоня за тотальным извлечение прибыли несла колоссальные убытки для государства. Убытки не только материальные, но и репутационные, а также социальные. К примеру, бесконтрольный ввоз импортной алкогольной продукции, повсеместное распространение и реализация алкогольных напитков, привело к потере государством миллиардов рублей от теневого оборота, высокую смертность среди населения, обнищание отдельных групп граждан, деградацию и высокую социальную напряженность. Поэтому лицензирование такой сферы деятельности, как изготовление, транспортировка и реализация алкогольной продукции является важным инструментом в результате работы которого обеспечиваются надлежащие и актуальные меры обеспечения финансового, экономического и социального контроля.
В 1994 году Правительство Российской Федерации приняло постановление «О лицензировании отдельных видов деятельности», определившее в общих чертах порядок лицензирования. В соответствии с данным постановлением лицензированию подлежало около 100 видов деятельности.[4] Учитывая сущностные особенности лицензирования, направленные на необходимость получения специального разрешения для осуществления отдельных видов деятельности, необходимо сказать, что регулирование вопросов лицензирования нормативными правовыми актами различной юридической силы явно противоречило части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом.
С 1 января 1995 года вступила в силу часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, содержащая норму, в соответствии с которой перечень отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию, должен определяться законом.1
В рамках реализации данного положения в 1998 году был принят Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Закон 1998 года), определивший правовые и организационные основы лицензирования. Закон 1998 года ввел основные понятия в области лицензирования, установил критерии лицензирования и существенно расширил полномочия Правительства Российской Федерации, отнеся к его компетенции вопросы определения порядка лицензирования, ведения реестра лицензий, а также перечня работ и услуг, составляющих конкретный вид деятельности.
Кроме того, был установлен минимальный срок действия лицензии – не менее 3 лет и утвержден перечень лицензируемых видов деятельности, который включал уже более 200 видов.
В целом принятие Закона 1998 года можно охарактеризовать как первый шаг к оптимизации процесса лицензирования. Но, несмотря на попытку законодателя облегчить жизнь хозяйствующих субъектов, на рассматриваемом этапе все еще продолжали существовать множественные препятствия для ведения отдельных видов деятельности, связанные с избыточным воздействием государства на экономическую сферу.
Фактическим признанием недопустимости сложившейся ситуации стал Указ Президента Российской Федерации 1998 года «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», направленный на оптимизацию государственного регулирования экономики. К сожалению, последовавший осенью того же года финансовый кризис и период политической нестабильности сместили выдвижение политики дебюрократизации в качестве приоритета до момента послекризисной стабилизации.[5]
И только в конце 2000 – начале 2001 года в нашей стране началось последовательное проведение политики дебюрократизации экономической сферы. На первом этапе постановка проблемы концентрировала внимание на изменение процедур государственного регулирования экономики и предполагала принятие важных законов прямого действия, которые должны были остановить нарастающий поток ведомственного нормотворчества, ухудшающего условия ведения хозяйственной деятельности. В целях ограничения наиболее явных форм бюрократического произвола в 2001 году был принят Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающий весьма существенное сокращение лицензируемых видов деятельности (до 120 видов).
Позитивные новации Закона 2001 года также были связаны с введением единого упрощенного порядка лицензирования большинства видов деятельности на всей территории России. Кроме того, были установлены:
- исчерпывающий перечень документов, требующихся для получения лицензии;
- единые фиксированные ставки лицензионных сборов;
- единый порядок определения срока действия лицензии, при этом нижний предел этого срока увеличивался с 3 до 5 лет.[6]
Помимо перечисленного, Законом 2001 года был определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении лицензии и введен порядок судебного аннулирования, что исключило возможность аннулирования лицензий лицензирующими органами. Между тем часть проблем в сфере лицензирования так и осталась нерешенной. Так, в законодательных актах, устанавливающих особый порядок лицензирования отдельных видов деятельности, содержались нормы, приводящие к неоднозначности их правоприменения.
В частности, в специальных законах, регламентирующих порядок лицензирования, не содержались исчерпывающие перечни лицензируемых видов деятельности, а также отсутствовали требования об установлении таких перечней.[7] Кроме этого, не были четко установлены и закреплены лицензионные требования и условия, соблюдение которых являлось обязательным условием при осуществлении конкретной деятельности.
Одна из серьезных проблем была связана с отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих порядок лицензирования некоторых видов деятельности или содержащих нормы, вступающие в противоречие с действующим законодательством (к примеру, в области использования атомной энергии одновременно действовало три нормативных правовых акта, устанавливающих три различных перечня лицензируемых видов деятельности). В некоторых случаях нарушался принцип лицензирования «один вид деятельности – одна лицензия».[8]
Данное обстоятельство было вызвано отсутствием в законодательстве четких определений ряда лицензируемых видов деятельности, что, в свою очередь, приводило к необходимости получения при осуществлении одного вида деятельности нескольких лицензий. В определенном смысле наименование многих видов деятельности затрудняло принятие решения о необходимости лицензирования той или иной деятельности.
Наглядным примером данного высказывания может служить лицензирование заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов. Наименование указанного вида деятельности не дает четкого понятия, что подлежит лицензированию – совокупность перечисленных действий или каждое в отдельности. Сложившаяся ситуация привела к необходимости основательного реформирования института лицензирования, следствием которого явилась разработка и принятие нового базового нормативного правового акта – Федерального закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».[9]
Одно из ключевых и наиболее значимых для практической деятельности хозяйствующих субъектов изменений законодательства коснулось перечня лицензируемых видов деятельности, который был существенно сокращен. В первичной редакции Закона 2011 года лицензированию подлежало всего 49 видов деятельности.[10] Но, несмотря на декларируемый курс Правительства Российской Федерации по сокращению перечня видов лицензируемой деятельности, уже в июле 2012 года был принят Федеральный закон № 133-ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты, дополнивший указанный перечень деятельностью, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения.
Таким образом, в настоящее время Закон 2011 года закрепляет 50 видов деятельности, на которые требуется получений соответствующих лицензий. Нововведения затронули также сроки и порядок действия лицензии. Действие лицензии стало бессрочным, но при этом за лицензиатом сохранилось право подачи заявления о прекращении ее действия. Лицензиаты получили право осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации.
Законодательные новеллы затронули также полномочия Правительства Российской Федерации и лицензирующих органов. В соответствии с Законом 2011 года Правительство Российской Федерации дополнительно получило право утверждать:
- порядок представления документов по вопросам лицензирования в форме электронных ISSN 1997-292X № 9 (35) 2013, часть 1 39 документов;
- типовую форму лицензии;
- показатели мониторинга эффективности лицензирования и порядок проведения такого мониторинга;
- порядок подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.[11]
К компетенции лицензирующих органов наряду с осуществлением лицензирования конкретных видов деятельности отнесены:
во-первых, проведение мониторинга эффективности лицензирования;
во-вторых, подготовка и представление ежегодных докладов по вопросам лицензирования;
в-третьих, утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;
в-четвертых, предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в сети Интернет на своих официальных сайтах.
Следует отметить, что необходимость проведения мониторинга эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный, была предусмотрена еще в 2005 году в Концепции административной реформы, однако реализация обозначенной задачи стала возможной только лишь с принятием Закона 2011 года.
Кроме всего перечисленного, законодатель предусмотрел переход к электронной форме осуществления лицензирования отдельных видов деятельности. Так, начиная с 1 июля 2012 года заявления и документы, необходимые для получения лицензии, соискатель лицензии (лицензиат) может отправить и получить в электронной форме.[12]
На наш взгляд, данное нововведение особенно значимо для соискателей лицензии (лицензиатов), находящихся на удаленных от лицензирующих органов территориях, и значительно способствует уменьшению временных и финансовых издержек на лицензирование.
Рассмотрев произошедшие изменения в области лицензирования отдельных видов деятельности, считаем необходимым остановиться на оценке их результатов.
Правительством Российской Федерации систематически проводится работа, направленная на оценку итогов реформы в сфере лицензирования. В декабре 2012 года на заседании рабочей группы по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по административной реформе общественным организациям и Торгово-промышленной палате Российской Федерации (ТПП РФ) было предложено провести опрос своих членов на предмет достижения ожидаемых результатов реформы лицензирования отдельных видов деятельности.
Опрос членских организаций ТПП РФ показал, что изменения, предусмотренные Законом 2011 года, оценили положительно только 30% анкетируемых организаций. 20% респондентов считают, что изменения лицензионного законодательства не достигли поставленной цели, и оценили реформу лицензирования негативно. Половина опрашиваемых организаций затруднилась дать какую-либо оценку изменений. Качество работы должностных лиц, по мнению участников опроса, не изменилось. Уровень лицензионного контроля со стороны уполномоченных органов большая часть респондентов (80%) оценила как оптимальный, 10% – как слишком высокий, 10% – как низкий.[13]
В целом работе лицензирующих органов дана удовлетворительная оценка. Основной проблемой, с которой сталкиваются соискатели лицензии и лицензиаты, названа необходимость представления в лицензирующий орган избыточного числа документов. По мнению участников опроса, после передачи полномочий по лицензированию на региональный уровень временные издержки на получение (переоформление) лицензии остались без изменений, а материальные издержки в ряде случаев увеличились.
Данное обстоятельство заслуживает особого внимания и контроля со стороны Правительства Российской Федерации, так как нарушает пункт 6 статьи 4 Закона 2011 года, указывающий на недопустимость взимания с соискателей лицензий (лицензиатов) платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины, порядок уплаты и размеры которой устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и не могут быть изменены региональными актами. Таким образом, вполне справедливо возникает вопрос о том, каким же образом лицензирующие органы в отдельных субъектах подняли плату за выдачу или переоформление лицензий.
Учитывая изложенное, можно уверенно констатировать, что в сфере лицензирования по-прежнему существует множество серьезных проблем, требующих безотлагательного вмешательства со стороны государства.
На данный момент все виды лицензируемой деятельности или лицензии можно условно разделить на четыре основных группы, по их основной функциональности.
- заградительные лицензии.
- лицензии, обеспечивающие общественную безопасность.
- лицензии узкой профессиональной сферы.
- лицензии как инструмент контроля за соблюдением качества.
Заградительные лицензии – это вид, лицензирования позволяющий оградить отечественного производителя, от торговой экспансии зарубежных конкурентов. Чья продукция по ряду причин может быть дешевле, но массовый ввоз данной продукции на территорию нашей страны может нанести вред экономике и разрушить данную отрасль производства. Также к заградительным лицензиям относят лицензирование тех отраслей производства, развитие которых государство приветствует и защищает. К таким видам лицензий мы можем отнести лицензирование ввоза в нашу страну отсыпных материалов – песок, щебень, гравий.
Лицензии, обеспечивающие общественную безопасность. Это ряд лицензий, что по своей сути должны обеспечивать безопасность граждан. К данному типу лицензирования, относятся все лицензии МЧС и ФСБ. В частности, лицензии МЧС призваны осуществлять объективный контроль в области соблюдения пожарной безопасности. Предприятия и организации, осуществляющие монтажные работы в области пожарной безопасности должны иметь конкретные навыки, умения и знания, а также соблюдать строгие нормативы пожарной безопасности. А лицензии ФСБ призваны, в первую очередь, оградить гражданина от незаконного вторжения в его частную жизнь. Именно с этой целью разработка и применение устройств скрытого прослушивания и наблюдения требует получения лицензии в ФСБ.
Перечень лицензируемых видов деятельности закреплен в законе № 99-ФЗ, который был принят в мае 2011 года. Также данным законодательным актом учреждены основные принципы в сфере выдачи лицензий:
1. Принцип единого пространства в сфере экономики.
2. Фиксация всех видов деятельности, по которым необходимо получение лицензии.
3. Закрепление единого порядка для выдачи лицензий.
4. Установление единых требований к лицензиатам.
5. Информация о выдаче лицензий – открытая и доступная.
6. Запрет на оплату лицензирования (помимо взымания госпошлины).
7. Законность.[14]
Выдачей лицензий занимаются исполнительные органы госвласти субъектов, существляющие надзор в сфере деятельности, подлежащей лицензированию (Ространснадзор, Рособрнадзор и другие). В отдельных случаях, подобные полномочия могут быть переданы органам госвласти субъектов или местным властям.