Общественные отношения, связанные с лицензированием отдельных видов деятельности, относятся к предмету не только административно-правового, но и гражданско-правового и финансово-правового регулирования.[22] Поэтому важно выделить административно-правовую составляющую этих отношений, руководствуясь научными положениями о структуре предмета административного права.
Это те общественные отношения, которые входят в первую – основную – группу социальных связей, регулируемых нормами административного права, поскольку деятельность, связанная с выдачей лицензий на осуществление определённых видов деятельности, а также деятельность по лицензионному контролю осуществляется в рамках реализации властных внешнеуправленческих функций субъектов исполнительной власти и некоторых иных публично-властных субъектов, выполняющих функции государственного управления.
Лицензирование в современном понимании, заложенном в ходе проведения административной реформы и зафиксированном в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 12.05.2016 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», рассматривается как составной элемент контрольно-надзорной деятельности. В данном нормативном акте функции по контролю и надзору подразделяются на:
а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённых видов деятельности или конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
в) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.[23]
Отличительной особенностью современного законодательства о лицензировании является отсутствие полной систематизации правил его осуществления. Соответственно административно-правовая охрана общественных отношений в сфере лицензирования основана на различном законодательстве.
В первую очередь следует назвать Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (в ред. от 30.12.2015 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором законодателем определён свод правил, касающихся тех видов деятельности, лицензирование которых может быть основано на единых общих принципах и не требует выделения каких-либо существенных особенностей.
В то же время требования данного закона не распространяются на правоотношения, связанные с осуществлением лицензирования:
1) использования атомной энергии;
2) производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
3) деятельности, связанной с защитой государственной тайны;
4) деятельности кредитных организаций;
5) деятельности по проведению организованных торгов;
6) видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
7) деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами;
8) деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых и негосударственных пенсионных фондов;
9) деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;
10) клиринговой, страховой, космической, репозитарной деятельности.[24]
Для названных видов деятельности предусмотрено собственное законодательное регулирование лицензирования в контексте общих правил осуществления таких видов деятельности.
Кроме того, особенности лицензирования, включая и части, касающиеся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока её действия, применения мер административного принуждения к нарушителям лицензионных требований, устанавливаются федеральными законами, регулирующими осуществление таких видов деятельности, как оказание услуг связи, телевизионное вещание или радиовещание; частная детективная деятельность и частная охранная деятельность; образовательная деятельность; предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами; сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение отходов ряда классов опасности.
Соответственно, правовая охрана общественных отношений, складывающихся в связи с лицензированием различных видов деятельности, в настоящее время не является однородной и предполагает возможность и необходимость осуществления лицензионного контроля и применения в установленных случаях ряда мер административного принуждения при несоответствии деятельности лицензиата требованиям, указанным в лицензии, что устанавливается в различных законодательных актах.
Следует отметить, что система публично-властных субъектов, осуществляющих лицензионный контроль и применяющих меры административного принуждения в виде приостановления действия лицензии и аннулирования (отзыва) лицензии в рамках административно-правовой охраны общественных отношений в сфере лицензирования, не отличается однородностью.
По тем видам деятельности, лицензирование которых осуществляется по правилам, установленным в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензирующими субъектами и одновременно осуществляющими лицензионный контроль являются органы исполнительной власти – как федеральные, так и региональные. В случаях осуществления деятельности по лицензированию, регулирование которой содержится в ином законодательстве, в качестве лицензирующих субъектов могут выступать, помимо органов исполнительной власти, и иные публично-властные субъекты.[25]
Так, лицензирование банковской деятельности и банковский надзор осуществляет Банк России. Предусматривается возможность осуществления лицензирования государственными корпорациями. Например, государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» лицензирует космическую деятельность. Таким образом, административно-правовая охрана общественных отношений в сфере лицензирования осуществляется в рамках внешнеуправленческой организационно-властной деятельности субъектов исполнительной власти и ряда иных публично-властных субъектов и основана на совокупности законодательных актов, регулирующих как собственно лицензирование, так отдельные виды деятельности, подлежащие лицензированию.
В случае если вид деятельности попадает под лицензирование, начинающий предприниматель должен собрать определенный перечень документов и представить их в лицензирующий орган. Перечень лицензирующих органов устанавливается Правительством РФ.[26]
Согласно закону о лицензировании лицензирующие органы наделены определенными полномочиями.[27]
Для получения лицензии необходимо написать соответствующее заявление в лицензируемый орган с указанием лицензируемого вида деятельности.
В заявлении, поступившем от соискателя лицензии - юридического лица, должно обязательно быть указано полное (и сокращенное), в том числе фирменное наименование, его организационно-правовая форма и место нахождения юридического лица.[28]
В случае если соискателем лицензии выступает индивидуальный предприниматель, то в заявлении указываются данные о нем как о гражданине: фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность. В заявлении о предоставлении лицензии должны быть указаны также и данные документа, удостоверяющего личность заявителя.
Далее соискатели лицензии (уже независимо от того, являются ли они физическими или юридическими лицами) в заявлении о предоставлении лицензии должны указывать государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица (индивидуального предпринимателя). В заявлении должны быть указаны и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц (индивидуальных предпринимателей). Согласно п. 5Постановления Правительства РФ от 19.06.2002 № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей», документами, подтверждающими факт внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
В заявлении также должны быть указаны адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности. Данное обстоятельство имеет важное значение, поскольку изменение адреса места осуществления лицензируемого вида деятельности влечет за собой переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии (ст. 18 Закона о лицензировании).
К заявлению соискатель лицензии должен приложить ряд документов.
Во-первых, это учредительные документы (для юридического лица) – оригинал или нотариально заверенная копия.
Во-вторых, это документы, свидетельствующие о возможности соблюдения им лицензионных требований и условий. Перечень таких документом определяется соответствующим положением о лицензировании.[29]
Для того чтобы заявление о предоставлении лицензии было рассмотрено, соискатель лицензии должен заблаговременно заплатить государственную пошлину и уже при подаче заявления приложить к нему документ об уплате государственной пошлины. Вместе с тем, ряд документов, необходимых для получения лицензии, возможно получить только за плату. Поэтому, итоговые затраты на лицензирование могут в десятки или даже сотни раз превышать официально установленные сборы.
Срок принятия решения по поступившему заявлению о предоставлении лицензии составляет не более 45 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми сопутствующими документами. Кроме того, в этот же временной отрезок включается и обязанность лицензирующего органа уведомить соискателя лицензии о своем решении.
Таким образом, в течение 45 дней лицензирующий орган со дня принятия заявления и представленных документов должен осуществить их проверку, руководствуясь результатами такой проверки, принять соответствующее решение о предоставлении либо о не предоставлении лицензии и уведомить об этом решении соискателя лицензии.
В процессе деятельности у предпринимателя (юридического лица) могут возникнуть основания для переоформления лицензии. Переоформление лицензии происходит, в основном, в следующих случаях:
- реорганизация юридического лица в форме преобразования, изменение его наименования или места его нахождения;
- изменение имени или места жительства индивидуального предпринимателя;
- изменение адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности.[30]
Для переоформления лицензии лицензиат должен написать соответствующее заявление в лицензирующий орган. Заявление должно быть подано в течение 15 дней с того момента, как появились основания для переоформления лицензии.
Переоформление лицензии происходит в течение 10 дней.
У лицензирующего органа есть только одно основание для отказа в переоформлении - представление неполных или недостоверных сведений.
Законом о лицензировании (статья 9) предусмотрена бессрочность действия лицензии.
Действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в следующих случаях:
во-первых, при привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований;
во-вторых, при назначении лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.[31]
В этом случае лицензирующий орган в течение суток приостанавливает действие лицензии.
Законом о лицензировании предусмотрена возможность аннулирования лицензии. Полномочиями по аннулированию лицензии наделен суд, который рассматривает соответствующее обращение лицензирующего органа.
Лицензирующий орган обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата.
Следует обратить внимание, в Законе о лицензировании специально подчеркивается, что обращение лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии - это его обязанность, а не право. При этом несоблюдение лицензирующим органом порядка административного приостановления действия лицензии (соблюдение сроков приостановления действия лицензии, указание лицензиату на сроки устранения нарушений лицензионных требований и условий) является основанием для отказа судом в удовлетворении требований об аннулировании лицензии (например, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2007 по делу № А56-342/2007).
В процессе осуществления деятельности лицензиат будет сталкиваться с действиями лицензирующего органа по проведению лицензионного контроля.
Лицензионный контроль заключается в проверке соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных положением о лицензировании.
Лицензионный контроль осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных законом о лицензировании.
В отношении каждого лицензируемого вида деятельности Правительством РФ утверждено положение о лицензировании, в котором определяются специфические лицензионные требования и условия, а также определена процедура получения лицензии, в том числе установлен перечень необходимых документов.
Лицензирующие органы обязаны бесплатно предоставлять соискателям лицензии или лицензиатам возможность ознакомиться с положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, перечнем технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, формами заявлений и документами, которые представляются для получения, переоформления лицензий, порядком проведения лицензирования, в том числе лицензионного контроля, а также с правами и обязанностями соискателей лицензий, лицензиатов и лицензирующих органов.[32]
Кроме того, на лицензирующие органы возложены обязанности по ведению реестров лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют, причем информация, содержащаяся в указанных реестрах, является доступной и открытой для ознакомления с ней для физических и юридических лиц (не только соискателей лицензий или лицензиатов).
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ЛИЦЕНЗИОННОГО ДОГОВОРА