Анализируя процессы реформирования системы управления в России, отметим, что увлечение правотворчеством неизбежно порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Однако это далеко не так[28].
Представляется, что стремление к наполнению административных регламентов всеобъемлющей регламентацией всех особенностей предоставления государственных услуг является ошибочным направлением их развития, особенно учитывая вектор на развитие электронных услуг и расширение межведомственного электронного взаимодействия.
В настоящее время в федеральном реестре размещена информация более чем о 14500 услугах (функциях) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для 65% из которых утверждены административные регламенты. На муниципальном уровне имеются сведения более чем по 32500 муниципальных услуг (функций), при этом из них регламентировано более 60%. Приведенные статистические данные указывают на то, что процесс разработки принятия административных регламентов далек от запланированного завершения[29].
Возможно, именно это обстоятельство явилось одной из причин утверждения в августе 2015 года Концепции оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов[30] в целях создания системы управления изменениями.
Представляется, что одним из факторов, также обусловившим ее появление явилось дальнейшее совершенствование системы государственных услуг в направлении активного использования информационных технологий и систем межведомственного электронного взаимодействия. Регулярное изменение законодательства влечет за собой соответствующие изменения в порядке и условиях предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Как отмечалось выше, административные регламенты особо подвержены постоянному обновлению. В противном случае они теряют свою актуальность, что в свою очередь ставит под сомнение саму необходимость их существования, так как основными требованиями к информации, содержащейся в административном регламенте, являются ее актуальность, достоверность и соответствие законодательству.
Одним из несомненных достоинств концепции является текущий анализ сложившейся ситуации в сфере административного управления государственными услугами. В частности, в концепции признается, что существующий порядок разработки, согласования и принятия нормативных правовых актов в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг не позволяет в достаточно короткие сроки осуществлять изменение правового регулирования порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также требований к разработке и модернизации информационных систем и (или) их интеграции с иными информационными системами[31].
Правительственная концепция предполагает реализацию ряда мер организационного и правового характера в нескольких основных направлениях. Среди основных можно выделить следующие:
– изменение порядка согласования проектов нормативных правовых актов;
– исключение из текста административных регламентов сведений информационно-справочного характера;
– создание системы «отлагательных сроков», при которой устанавливается особый срок вступления в силу для правовых актов, регулирующих порядок предоставления государственных (муниципальных) услуг;
– пересмотр структуры административных регламентов с ориентиром на то, что базисной составляющей административного регламента является стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги.
Предполагается, что реализация указанных мероприятий позволит создать единую информационную систему, содержащую и использующую всю актуальную информацию о предоставляемых государственных (муниципальных) услугах, видах, способах их получения.
По нашему мнению, предусмотренные концепцией меры не являются достаточными. Первые три пункта из концепции можно отнести к стандартным методам совершенствования законодательства, а последнее утверждение о необходимости пересмотра структуры административных регламентов нуждается в тщательном научном исследовании.
Следует признать, что необходимость пересмотра структуры административных регламентов действительно существует. Это связано с тем, что основную часть в структуре административного регламента составляют положения, регламентирующие содержание, последовательность и сроки выполнения административных процедур, которые касаются в основном внутреннего порядка организации деятельности государственных органов и имеет незначительное отношение к конечному получателю государственной услуги[32].
На переход положений административных регламентов за рамки административного акта и приобретении ими нормативных свойств тех источников законодательства, положения которых систематизирует административный регламент, ранее уже указывали исследователи данной проблемы[33]. Представляется, что мнение о перспективности стандарта государственной (муниципальной) услуги, как основы административного регламента является обоснованным при условии содержания в нем минимально необходимого перечня сведений о порядке и последовательности административных процедур и параллельном совершенствовании системы электронного межведомственного взаимодействия.
В настоящее время типовой административный регламент состоит из пяти основных разделов:
1) общие положения;
2) требования к порядку исполнения государственной функции;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения;
4) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ административный регламент является основным элементом, устанавливающим основные требования и гарантии обеспечения прав заявителей при предоставлении соответствующих услуг.
На практике права заявителей-потребителей государственных (муниципальных) услуг, как уже отмечалось выше, определены и гарантированы целым рядом самостоятельных законов. Вместе с тем потенциальные возможности, заложенные в действующих административных регламентах, реализуются неполно.
Практическая реализация отдельных возможностей ограничивается действиями иных законов и нормативных актов. В качестве примера можно привести порядок реализации права заявителя на досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий государственных органов, а также их должностных лиц.
В любом существующем административном регламенте отдельный раздел посвящен основаниям и порядку обжалования действий (бездействия) должностного лица. Однако на практике имеется ряд существенных ограничений, которые не позволяют потребителям государственных услуг реализовать свое право на административное обжалование действий либо бездействия должностного лица[34].
Ярким примером этой правовой коллизии может являться порядок обжалования действий должностных лиц «Росреестра». Ранее учеными неоднократно высказывалось мнение, что создание механизмов досудебного обжалования полностью соответствует целеполаганию административной реформы в России, и обосновывалась необходимость реализации квазисудебной административной юрисдикции. Предполагалось, что это будет способствовать повышению эффективности деятельности судов за счет уменьшения количества рассмотрения несвойственных судам дел в связи с тем, что основными преимуществами административного квазисудебного порядка обжалования является его простота, возможность компетентного органа оперативно рассмотреть жалобу и принять по ней решение, устранить нарушения законности[35].
Согласно п.3 ст.20 действующей редакции закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» №122-ФЗ от 21 июля 1997 г.[36], решение государственного регистратора об отказе в регистрации прав на недвижимое имущество или сделки с ним возможно обжаловать только в судебном порядке. Указанное обстоятельство может свидетельствовать о том, что влияние административного регламента, по крайней мере на данную сферу, считается незначительным, либо ему не уделяется должного внимания.
Здесь необходимо отметить, что в новом законе «О государственной регистрации недвижимости» от 13 июля 2015 г. №218-ФЗ[37] вступающим в силу с 01 января 2017 года, эта проблема практически решена путем отказа от однозначных формулировок о порядке обжалования решений должностных лиц и определения закрытого перечня причин, препятствующих государственной регистрации прав на имущество и кадастровому учету.
Таким образом, разработка и внедрение системы административных регламентов, их практическое применение сыграли важную роль в оптимизации деятельности органов исполнительной власти и в развитии системы государственных и муниципальных услуг. Вместе с этим существующие принципы утверждения, изменения и исполнения административных регламентов не соответствуют современному вектору развития сферы государственных услуг в направлении активного использования информационных технологий и систем межведомственного электронного взаимодействия.
Косвенным подтверждением этого факта могут являться инициативы правительства России, сформулированные в новой концепции. Отечественный опыт привел к осознанию того факта, что административный регламент не может являться одновременно всеобъемлющим и универсальным инструментом регулирования деятельности органов государственных власти в сфере государственных услуг и своевременно реагировать на постоянные изменения в законодательстве.
Дальнейшее совершенствование системы административных регламентов должно учитывать накопленный практический опыт по их принятию и исполнению. В этой связи решение выявленных проблем может проводиться по двум основным направлениям. Представляется, что первый, основной, путь должен быть направлен на полную реализацию потенциала, содержащегося в действующих административных регламентах.
Одним из способов в этом направлении может явиться практическая реализация элементов административного судопроизводства на основании действующих административных регламентов, что позволит ликвидировать существенный пробел и значительно сократить противоречия в действующем законодательстве. Второе направление может быть ориентировано на освобождение административных регламентов от детального описания всех внутренних и внешних процедур осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг путем оптимизации их структуры.
Заключение
Административный регламент в современной практике правового регулирования управленческой деятельности является необходимым инструментом регламентации административных процедур. Развитие института административных регламентов было в значительной степени обусловлено началом административной реформы в Российской Федерации.
На этапе реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг. идея административного регламента как регулятора административных процедур, а также как одного из ключевых инструментов закрепления результатов административной реформы получила окончательное оформление. В то же время, административный регламент как правовая категория продолжал эволюционировать под давлением новых институтов, возникших в результате проведения административной реформы.
Следует констатировать, что на сегодняшний день нормативная регламентация общественных отношений, урегулированных административными регламентами, нуждается в совершенствовании. Понятийный аппарат Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ, на наш взгляд, будет оказывать влияние на все последующие стадии механизма правового регулирования, связанные с возникновением у субъектов регулируемых отношений субъективных прав и юридических обязанностей, с реализацией субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.
Административные регламенты обречены на постоянную актуализацию путем приведения их в соответствие текущему состоянию российского законодательства.
Учитывая его изменчивость, это обстоятельство влечет за собой колоссальный объем организационной, методической работы на различных уровнях исполнительных органов власти, существенные финансовые затраты. В противном случае регламенты обречены стать малоэффективными инструментами административного регулирования государственных услуг, а детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение бюрократии, может привести к обратным результатам.
Дальнейшее совершенствование системы административных регламентов должно учитывать накопленный практический опыт по их принятию и исполнению. В этой связи решение выявленных проблем может проводиться по двум основным направлениям. Представляется, что первый, основной, путь должен быть направлен на полную реализацию потенциала, содержащегося в действующих административных регламентах.
Одним из способов в этом направлении может явиться практическая реализация элементов административного судопроизводства на основании действующих административных регламентов, что позволит ликвидировать существенный пробел и значительно сократить противоречия в действующем законодательстве. Второе направление может быть ориентировано на освобождение административных регламентов от детального описания всех внутренних и внешних процедур осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг путем оптимизации их структуры.