Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поиска оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином государстве. В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны. Одной из важнейших особенностей России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральным органом власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизации и децентрализации. Однако приходится констатировать, что бюджетный федерализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полной мере еще не реализован. Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что несмотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной части бюджета, и прежде всего федерального, становится все более ясным, что любые изменения в межбюджетных отношениях не могут привести к решению вопроса достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.
Несовершенство бюджетной системы РФ обусловливает необходимость ее дальнейших преобразований, что связано также с необходимостью более полной реализации Программы развития бюджетного федерализма в России и проведения реформы местного самоуправления. Современное бюджетное устройство было предопределено в 1993 г. принятием Конституции РФ, где все крупные административно-территориальные образования получили статус субъектов РФ. «Субъекты Федерации» получили статус государственно-правовых образований, в результате чего отношения с ними перешли на договорную основу, им был предоставлен суверенитет в областях, не отнесенных к компетенции Федерации. Первичное разграничение полномочий закреплено именно Конституцией РФ. В нем зафиксировано три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление не является государственной властью и определена сфера его компетенции. Все субъекты провозглашены равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Конституция содержала элементы неопределенности статуса субъектов Федерации: особое положение в некоторых вопросах заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав субъектов Федерации; не полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональным уровнем, нечетко определены предметы ведения всех уровней власти; федеральному правительству было предоставлено право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все это создало предпосылки для возникновения асимметрии в межбюджетных взаимоотношениях в Российской Федерации.
Так, из состава субъектов выделились республики с особым статусом: Татарстан, Башкортостан, Якутия, имеющие привилегии по нормативам отчислений от регулирующих налогов. Фактически они вообще не перечисляли поступления в федеральный бюджет. Вопрос с особым статусом республик не решен до настоящего момента. Другим проявлением неравноправия субъектов в отношениях с Федерацией являются сложносоставные субъекты, т.е. в составе территории которых находятся автономные округа (Тюменская область). В этом случае в бюджет такого субъекта РФ поступает дополнительная сумма за пользование недрами, составляющая половину от федеральной доли. В 1998-2001 годах предпринимались активные попытки ввести в бюджетную систему экономическую асимметрию. В этот период 15 субъектов Федерации, называвших себя регионами-донорами, претендовали на особый бюджетный статус. Сложившаяся ситуация вызвала множество споров; основным аргументом было то, что не региональные власти платят налоги в федеральный бюджет, а налогоплательщики. С территории всех субъектов Федерации поступают налоги в федеральный бюджет, т.е. все субъекты в чем-то доноры и в чем-то реципиенты, поскольку получают средства из него в виде финансовой помощи или на прямые расходы федеральных ведомств на соответствующей территории. Благодаря федеральному казначейству, появилась возможность точно отслеживать географию федеральных расходов. Все вышесказанное говорит о сложности и многоуровневости бюджетной системы РФ.
В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы страны, следует выделить форму государственного устройства (федеративная или унитарная) и политический режим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т.п.). Структура бюджетной системы повторяет структуру государственно-территориальных образований, являясь производной от формы государственного устройства и административно-территориального деления. Анализ уже пройденного Россией короткого отрезка пути в области бюджетных преобразований позволяет утверждать, что:
Избранное в середине 1990-х гг. направление реформирования бюджетной системы страны на принципах бюджетного федерализма было выбрано правильно.
Некоторые негативные последствия и противоречия, дающие о себе знать в ходе развития бюджетной системы РФ, связаны не с ошибками в выборе самой модели бюджетного федерализма, а с половинчатыми, непоследовательными мерами по ее реализации.
Необходимо искоренить порочную практику осуществления бюджетных преобразований, когда ежегодно из крайности в крайность меняются подходы и направления развития бюджетной системы страны.
Нельзя игнорировать накопленный отечественный опыт строительства бюджетной системы страны, когда под видом новаций предлагаются подходы к построению бюджетной системы, не обусловленные ни историческими традициями, ни особенностями государственного устройства России.
К основным условиям, призванным реально реформировать бюджетную систему России в соответствии с принципами бюджетного федерализма, следует отнести:
- определение оптимальной структуры бюджетной системы РФ;
- урегулирование отношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различные государственно-территориальные образования, а также между субъектами РФ, одни из которых находятся на территории других;
- решение вопроса о правовом статусе низового звена бюджетной системы;
- законодательное закрепление разного статуса за муниципальными образованиями различного типа;
- четкое определение содержания и правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ принципа самостоятельности каждого бюджета в рамках бюджетной системы РФ:
- уточнение и корректировку правовых норм Бюджетного кодекса РФ и положений Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, отражающих основы бюджетного федерализма в России.
Последовательная и полная реализация принципов бюджетного федерализма в современной России осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств. Это крайне усложняет решение чисто практических задач, связанных с реализацией бюджетного федерализма. Но усложнение задач вовсе не означает невозможности их решения, а потому не должно вести к отказу от их решения и выдвижению принципиально иных задач. Другое дело, что усложнение задач требует более тонкого и взвешенного подхода к разработке бюджетной политики, более четкого правового осмысления соответствующих бюджетных процессов, более обоснованного изменения бюджетного механизма формирования и расходования бюджетных средств на разных уровнях бюджетной системы страны.
На практике же сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объема бюджетных средств, который приводит к дефицитности большинства региональных и местных бюджетов. Распределение доходов по звеньям бюджетной системы РФ в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, так как из года в год снижается доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в общем консолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что современное построение среднего уровня бюджетной системы РФ не лишено ряда противоречий, основные из которых можно выделить: