Комитет по конституционному законодательству и судебной реформе Совета Федерации 11 июля предварительно рассмотрел проект Закона о Конституционном Суде РФ, принятый Государственной Думой, и рекомендовал своей палате одобрить его. Комитет аргументировал свое решение тем, что это "сбалансированный юридический документ, который на различных стадиях разработки многократно подвергался разносторонней экспертизе". Председатель Комитета И.М. Костоев подчеркивал, что данный Закон, "по существу, является первым своего рода конституционным процессуальным кодексом", в котором разработчикам удалось преодолеть множество не только концептуальных, но и юридико-технических сложностей и создать вполне надежную правовую основу деятельности КС РФ. Особо им отмечалось, что проект получил положительную оценку авторитетных независимых экспертов, в том числе в Конституционном суде ФРГ, Конституционном совете Франции, в Совете Европы, Чикагском университете, Институте сравнительных правовых исследований (Париж), профессоров Штейнберга (Венецианская комиссия), Бланкенагеля (Берлинский университет), Хельсена (Норвегия), Жлински (Венгрия) и др. Кроме того, обращалось внимание и на политический аспект, "социальную значимость рассматриваемого вопроса с точки зрения нормализации общественно-политической жизни в стране" <1>.
--------------------------------
<1> Совет Федерации. Заседание восьмое. 1994: Стенографический отчет. М., 1995. С. 44 - 47.
При обсуждении в Совете Федерации у депутатов <1> возникли вопросы: обязательны ли решения КС РФ для Президента; как трактовать в качестве основания прекращения полномочий судьи совершение им "поступка, порочащего честь и достоинство судьи"; согласуется ли установление 12-летнего срока полномочий судьи с его несменяемостью; является ли толкование Конституции прерогативой законодателя или КС РФ? Интересно, что уже тогда депутат Л.Ю. Рокецкий (Тюменская область) интересовался столь спекулятивной ныне темой, как "обсуждался ли (вероятно, в Государственной Думе. - М.М.) вопрос о возможности нахождения КС РФ в другом городе, например в Санкт-Петербурге, Воронеже, Екатеринбурге, чтобы этот Суд был действительно независимым, а не "придворным". И.М. Костоев, отвечая на этот вопрос, заметил: "Я бы, может быть, и согласился с тем, чтобы он был в Санкт-Петербурге. Все-таки это высший орган государства, орган, на который недозволительно допускать какое-либо влияние" <2>.
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 9 Заключительных и переходных положений Конституции РФ 1993 г. так именовались члены Совета Федерации первого созыва.
<2> См.: Совет Федерации. Заседание восьмое. 1994. С. 47 - 51, 56.
Но главной проблемой прохождения Закона о Конституционном Суде РФ в Совете Федерации являлось то, учтено ли мнение его депутатов при обсуждении проекта в Государственной Думе и лишает ли принятие последней федерального конституционного закона Совет Федерации права вносить поправки в него. Эти вопросы подняла депутат доктор юридических наук Е.Б. Мизулина. Вероятно, что во многом они порождены тем, что принимался первый федеральный конституционный закон, на котором "обкатывалась" будущая процедура разработки, обсуждения и одобрения подобных законов. Надо иметь в виду, что все это не было урегулировано в Конституции и законодательстве. Сказались на этой проблеме и "технические" сбои в работе Комитета по конституционному законодательству и судебной реформе Совета Федерации. Палата первой получила этот проект еще в конце января. Документ для работы был закреплен за Е.Б. Мизулиной. Она возглавила комитетскую рабочую группу. Но ее деятельность проходила изолированно от аналогичной группы в Государственной Думе. Члены Комитета не участвовали в работе согласительной комиссии Л.Н. Завадской. В нее Комитетом был послан профессор А.И. Коваленко, уполномоченный поддержать три первоначальных замечания, которые комиссией были приняты, а Мизулина представила в эту комиссию последующие 52 замечания с опозданием <1>.
--------------------------------
<1> См.: Предложения Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации по поправкам к проекту Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Обсуждены на заседании Комитета 20 июля 1994 г. // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Заседание восьмое. М., 12 июля 1994 г. Бюл. N 1 (30). Часть 1. С. 39 - 43; Ляшенко Л. Замкнутый круг: когда же начнет работать Конституционный Суд (с изложением основных поправок Е. Мизулиной) // РГ. 1994. 9 июля.
Депутат В.М. Коков, отвечая Мизулиной, вполне обоснованно заявил: "Вправе ли мы в принятый закон вносить сколько угодно изменений и дополнений? Думаю, что нет. Мы его одобряем или отклоняем".
Другим "обвинением", выдвинутым Мизулиной, было следующее: "перед нами политизированный, а не правовой закон, - закон, который не обеспечит приоритет Конституции РФ перед политикой и политическими столкновениями". Этот довод конкретизировался тем, что суд "на две трети состоит из судей с неограниченными полномочиями до достижения ими возраста 65 лет, а на одну треть - из судей, срок деятельности которых будет ограничен 12 годами", что независимость судей будет подрываться "постоянной внутренней борьбой за кресло Председателя КС РФ каждые три года".
С этими доводами Совет Федерации не согласился. Главным лейтмотивом выступлений депутатов являлась забота о том, что принятие конституционного закона даст возможность для "функционирования высшего конституционного органа власти". Депутат А.В. Усс подверг сомнению убедительность аргументов Е.Б. Мизулиной и, наоборот, утверждал, что "очень хорошо, что сегодня часть судей КС РФ находится вне пределов нашей досягаемости. Они уже от нас независимы..." <1>. Что касается оценки специалистов, то, по их мнению, поправки Мизулиной "носили технический характер либо противоречили Конституции..." <2>.
--------------------------------
<1> Совет Федерации. Заседание восьмое. С. 57 - 60, 73.
<2> Никитинский Л. Второе рождение КС РФ // Известия. 1994. 14 июля.
В результате проект Закона о Конституционном Суде РФ был одобрен голосами 146 (82,0%) депутатов Совета Федерации при четырех против (2,2%).
Общественная реакция на это была положительная, но не столь радужная и эмоциональная, в отличие от 1991 г., когда был принят первый Закон о Конституционном Суде.
М.А.Митюков,
кандидат юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ
| 21 июля 1994 года | N 1-ФКЗ |
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных конституционных законов
от 08.02.2001 N 1-ФКЗ, от 15.12.2001 N 4-ФКЗ,
от 07.06.2004 N 3-ФКЗ, от 05.04.2005 N 2-ФКЗ,
от 05.02.2007 N 2-ФКЗ, от 02.06.2009 N 2-ФКЗ,
от 03.11.2010 N 7-ФКЗ, от 28.12.2010 N 8-ФКЗ)
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ
ОРГАНИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И СТАТУС СУДЕЙ
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля
Комментарий к статье 1
В соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ Закон о Конституционном Суде РФ конкретизирует и развивает конституционные положения о Конституционном Суде (ст. 125 Конституции РФ). Основными целями данного Закона являются: конкретизация правового статуса Конституционного Суда; повышение роли Конституционного Суда в защите основных прав и свобод человека; реализация принципа независимости Конституционного Суда и его судей.
В комментируемой статье содержатся сущностные характеристики Конституционного Суда: его юридической природы, предназначения, целей, принципов и форм деятельности.
В отличие от Конституции РСФСР, в которой было зафиксировано, что Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР (ст. 165), в действующей Конституции РФ определение "высший" не используется, поскольку в системе используемых в конституционном праве России понятий термин "высший" применительно к судам имеет вполне определенный смысл, предполагающий наличие иерархически устроенной системы судов, особое положение высшего суда в этой системе, который, осуществляя прежде всего контрольные функции, должен решать минимум дел по первой инстанции.
Конституционный Суд РФ является федеральным органом государственной власти, причем конституционным органом, стоящим в одном ряду с другими высшими конституционными органами государства - Президентом, Федеральным Собранием и Правительством <1>. Это проистекает из роли Суда как гаранта Конституции, его функции по осуществлению политико-правовой интеграции, а также получивших закрепление в Конституции РФ (п. "е" ст. 83, ч. 3 ст. 100, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ст. 125, ч. ч. 1, 3 ст. 128) определяющих элементов его статуса - численного состава и порядка формирования, компетенции, юридической характеристики решений и правовой основы деятельности. В известном смысле, обеспечивая верховенство Конституции - акта, принятого всенародным голосованием, КС РФ является выразителем и носителем власти народа.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 22. Можно отметить, что трактовка конституционного суда как конституционного органа, например, в ФРГ получила развернутое обоснование в Меморандуме Федерального конституционного суда от 27 июня 1952 г. и некоторых других его документах начального периода деятельности (см.: Jahrbuch des offentlichen Rechts. Tubingen, 1957. Bd. 6. S. 110 - 221). Это нашло понимание со стороны иных конституционных органов ФРГ и доктринальную поддержку (см.: Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Mitarbeiterkommentar und Handbuch. 2005. S. 175 - 176; Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 274).
Из признания КС РФ конституционным органом вытекает ряд последствий, нашедших отражение в федеральном законодательстве.
Прежде всего речь идет о конституционно-правовых отношениях, возникающих между законодателем и Судом.
Уважая высокий правовой статус Суда как самостоятельного конституционного органа, законодатель не использует метод детального регулирования. В Законе о Конституционном Суде РФ законодатель сознательно оперирует широкими по объему юридическими понятиями, справедливо полагая, что квалификация судей КС РФ позволит наполнить их необходимым содержанием в соответствии с потребностями российского конституционализма. Так, например, в части первой ст. 96 комментируемого Закона о праве на обращение в КС РФ отмечается, что правом на обращение в Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в Законе.
Использование термина "объединения" в ряду с понятием "органы и лица" (это и юридические лица) означает, что надлежащими субъектами обращения могут быть и такие объединения граждан, как население муниципальных образований, коренные малочисленные народы и т.д.
В п. 2 ст. 97 Закона о Конституционном Суде РФ содержится норма, в соответствии с которой жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Каким признакам будет отвечать дело, "завершенное в суде", опять же будет самостоятельно решать КС РФ.
Из признания КС РФ конституционным органом также следует, что Суд не может в организационном, финансовом и материально-техническом отношении зависеть от любых других конституционных органов или быть подчиненным им. Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 7), гарантируя названное положение, предусматривает особые правила бюджетного финансирования Суда, информационного и кадрового обеспечения его деятельности, а также указывает на недопустимость каких-либо ограничений правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадровых и других условий деятельности Конституционного Суда, установленных названным Законом.
Судьи КС РФ имеют специальный конституционно-правовой статус, что отражается в предъявляемых к ним требованиях, порядке назначения на должность, присвоении квалификационного класса, материальном и социальном обеспечении, наложении дисциплинарных взысканий, приостановлении и прекращении полномочий (ст. ст. 8 - 19 Закона о Конституционном Суде РФ).
Конституционный Суд РФ на основе Конституции и Закона о Конституционном Суде РФ самостоятельно принимает Регламент, которым устанавливает правила процедуры и этикета в заседании, особенности делопроизводства, а также регулирует иные вопросы процессуальной и внутренней деятельности Суда (ст. 28 комментируемого Закона).
Решения Суда квалифицируются как общеобязательные акты, которые действуют непосредственно, не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами и подлежат опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации (ст. ст. 6, 78, часть вторая ст. 79 комментируемого Закона), в частности в Собрании законодательства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (ст. 7).
Конституционный Суд РФ является судом и в этом качестве осуществляет правосудие (судебную власть) посредством конституционного судопроизводства (ч. ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). В доктрине можно встретить гипотезы об иной, несудебной природе КС РФ. Тот факт, что КС РФ, проверяя конституционность юридических норм, может признать их неконституционными, что очень схоже с функцией законодательных органов по признанию утратившими силу юридических положений, используется для доказательства несудебной природы КС РФ. В юридической литературе обращается внимание на участие КС РФ в нормотворчестве <1>. Не затрагивая вопрос о допустимости воздействия судебной власти на формирование государственного волеизъявления народа, отметим, что осуществляемый КС РФ судебный контроль за соблюдением Конституции, сам процесс проверки конституционности юридических положений, наличие юридического масштаба для проверки, т.е. конституционных положений, инициация проверки специально определенными в Законе о Конституционном Суде РФ лицами, а не судом - все это позволяет утверждать, что решения КС РФ являются актами правосудия. Принятие решений органами законодательной и исполнительной власти осуществляется по принципиально иным правилам. Вместе с тем решения КС РФ не являются простыми актами судебного правоприменения. Тут уместна используемая Н.С. Бондарем формула "Конституционный Суд - больше, чем суд", поскольку принимаемые им решения в порядке осуществления конституционного контроля как бы примыкают к Конституции, составляя вместе с ней особый вид конституционных источников права, существующих наряду с законами, подзаконными актами, иными видами источников права <2>. Как справедливо считает Н.С. Бондарь, "специфика нормативной энергии решений Конституционного Суда такова, что она имеет предметом (сферой) своего влияния прежде всего нормативные величины наиболее высокого абстрактного уровня - общие принципы права, конституционные ценности и принципы. С помощью конституционно-контрольной деятельности происходят своего рода приращение и актуализация нормативного содержания соответствующих принципов, а также установление их сбалансированного взаимодействия <3>.
--------------------------------
<1> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие России (1991 - 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 154 - 170; Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 118 - 149.
<2> См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. С. 120.
<3> См.: Там же. С. 122.
Само расположение ст. 125 Конституции РФ в гл. 7 "Судебная власть" имеет нормативный смысл. Будучи частью судебной власти, КС РФ должен, как и все суды, защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Общие для всех судов как органов государства конституционно-правовые задачи могут быть обнаружены и в ст. 18 Конституции, в соответствии с которой непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием.
По смыслу норм, содержащихся в гл. 7 Конституции РФ (в системной связи со словами о "государственном единстве" из преамбулы Конституции), все высшие суды должны обеспечивать единство закона и права как необходимое условие государственного единства. Задачи высших судов - ВС РФ и ВАС РФ - по обеспечению единства правоприменительной практики вытекают из их функций судебного надзора и права давать разъяснения по вопросам судебной практики.
Новеллы 2010 г. в Законе о Конституционном Суде РФ, особенно положения ст. 47.1 (часть первая) и ст. 79 (часть пятая), направлены на то, чтобы усилить роль КС РФ в обеспечении единства правоприменительной практики.
Ранее действовавший Закон о Конституционном Суде РСФСР содержал ст. 2 "Цели и задачи Конституционного Суда РСФСР". В качестве таких целей и задач указывалось на охрану суверенитета народов РСФСР, защиту конституционного строя, основных прав и свобод человека, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции РСФСР. В действующем Законе о Конституционном Суде РФ цели, задачи, предназначение Суда определяются косвенно, с помощью положений, конкретизирующих конституционные нормы о полномочиях КС РФ (ст. 3).
В Законе о Конституционном Суде РФ нет преамбулы, обычно определяющей общие цели принятия закона, столь необходимые при телеологическом толковании норм. Именно поэтому норма абзаца первого ст. 3 этого Закона указывает на цели, стоящие перед Судом, или же на цели конституционного судопроизводства, поскольку Суд осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
В отличие от целей конституционного правосудия, которые зафиксированы в Законе о Конституционном Суде РФ, понятие "предназначение конституционного судопроизводства" или же "предназначение Конституционного Суда" не является легальным, однако используется в доктрине и в судебных актах КС РФ. Так, в Определении от 8 января 1998 г. N 34-О (п. 2 мотивировочной части) указывается, что предназначение КС РФ и его компетенция предполагают необходимость конституционного судопроизводства в случаях, если без признания оспариваемого закона неконституционным нарушенные права и свободы гражданина не могут быть восстановлены иным образом. О предназначении и существе конституционного судопроизводства говорится и в Определении от 11 марта 1999 г. N 10-О.
Исходя из предназначения КС РФ как судебного органа конституционного контроля, подчеркивается в Определении от 10 ноября 2002 г. N 281-О, предполагается необходимость конституционного судопроизводства в случаях, если без проверки конституционности оспариваемого закона нарушенные права и свободы не могут быть восстановлены. Если же права заявителя могут быть защищены вне зависимости от признания оспариваемого закона не соответствующим Конституции РФ, поставленный заявителем вопрос не подлежит разрешению Судом. Анализ решений КС РФ, в том числе и так называемых отказных определений, свидетельствует о том, что понятие "предназначение" прежде всего используется для разграничения полномочий между КС РФ и законодательными органами государства, а также для выработки правил подсудности и разграничения полномочий Суда и полномочий иных судов.
Складывающиеся доктринальные представления о предназначении Суда имеют практическое значение, поскольку помогают решать сложные вопросы, возникающие при необходимости учета принципа разделения властей в конституционном судопроизводстве. С нашей точки зрения, исходя из своего предназначения и с учетом конституционных полномочий законодателя, КС РФ, как орган судебного нормоконтроля, может решать задачи по точечному исправлению дефектов проверяемых законов. Использование термина "точечный", не совсем удачного и понятного, призвано объяснить, что, осуществляя судебный нормоконтроль, Суд не должен менять основные концептуальные положения, лежащие в основе проверяемого закона. Системное, глубокое изменение закона может осуществить только сам законодатель. Эти соображения могут лежать в основе новых подходов к толкованию понятия "допустимость обращения" из Закона о Конституционном Суде РФ.
В связи с тем что в Российской Федерации судебная власть осуществляется конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, практически важным становится вопрос об определении круга дел, подведомственных КС РФ. Для отбора таких дел КС РФ использует критерии, содержащиеся в ст. ст. 3, 40, 43, 68, 85, 89, 93, 97, 103 и 108 Закона о Конституционном Суде РФ.
Указанный Закон исходит из того, что перечень дел, подведомственных КС РФ, прежде всего определяется характером правоотношений, из которых возникает спор, повлекший обращение в Суд. По своим признакам это должно быть конституционное правоотношение. В ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ сказано, что он решает исключительно вопросы права, т.е. вопросы права, относящиеся к его компетенции.
Конституционный Суд РФ при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию иных органов. Данное положение Закона о Конституционном Суде РФ устанавливает принцип связанности компетенции КС РФ с компетенцией других судов Российской Федерации.
Понятие "подведомственность дел Конституционному Суду" позволяет определить, какие юридические дела содержат вопросы, по своему характеру и значению относящиеся к числу конституционных. Надо иметь в виду, что определенные юридические дела могут разрешаться законодательными органами, т.е. являются подведомственными им.
В "отказном" Определении КС РФ от 15 июня 1995 г. N 29-О сказано, что, если в законодательстве имеются пробелы, мешающие осуществлению прав и свобод человека, но сам по себе неурегулированный вопрос по своему характеру и значению не относится к числу конституционных, КС РФ не рассматривает данный вопрос, поскольку его разрешение является прерогативой законодателя. А в Определении КС РФ от 17 июня 1995 г. N 67-О сказано, что обращение в КС РФ с просьбой об официальном толковании Конституции РФ, предполагающее такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от КС РФ создания новых правовых норм, неподведомственно КС РФ.
Категория "предназначение Конституционного Суда" оказывается пригодной не только для того, чтобы решать вопрос о подведомственности рассмотрения того или иного дела Судом, разграничивая его полномочия с полномочиями законодательных и иных нормотворческих органов. Она помогает разграничить подсудность дел, т.е. разграничить полномочия КС РФ и других судов. Конституционный Суд РФ принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случаях, если обращение в соответствии с требованиями Закона о Конституционном Суде РФ не является допустимым.
Предназначение Конституционного Суда является категорией конституционного права. Решая вопрос о допустимости рассмотрения дела в КС РФ, необходимо учитывать "встроенность" этого Суда в судебную систему Российской Федерации. Как отмечает А. Шайо, "континентальное конституционное судопроизводство энергично действует в направлении расширения основных прав человека. С учетом того что большинство дел в Италии, Германии и Испании вырастает из конкретных правовых споров и что конституционное судопроизводство представляет собой своего рода кассационное судопроизводство в области конституционного права, оно в значительной своей части касается не законодательства, а обычного судопроизводства и практически (в первую очередь посредством защиты основных прав) распространяет конституционализм за пределы общего права, в область уголовного права, государственного управления и частного права" <1>.
--------------------------------
<1> Шайо А. Самоограничение власти. М., 2001. С. 243.
По сути дела, КС РФ становится суперревизионной инстанцией в судебной системе России.
Итак, вывод о предназначении конституционного правосудия можно сделать из системы (совокупности) норм, содержащихся в ст. ст. 36, 40 - 43 и 68 Закона о Конституционном Суде РФ. Конституционный Суд РФ призван устранять обнаружившуюся неопределенность в понимании положений Конституции, в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт, при условии, что вопрос, подлежащий разрешению, получил разрешение в Конституции и по своему характеру и значению относится к числу конституционных. Таким образом, перспектива быть разрешенными в рамках конституционного судопроизводства есть прежде всего у обращений, имеющих фундаментальное конституционно-правовое значение. Такое значение приобретает обращение в КС РФ в тех случаях, если оно ставит конституционно-правовой вопрос, который не может быть разрешен без непосредственного применения норм Конституции РФ и который не был урегулирован ранее или который нуждается в повторном рассмотрении из-за изменившихся общественных отношений.
В комментируемой статье выделены два принципа осуществления судебной власти КС РФ - самостоятельность и независимость, являющиеся конституционными принципами <1>. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Судебный контроль за законностью нормативных актов осуществляют все суды Российской Федерации, а его интенсивность свидетельствует о реальном воплощении принципа разделения власти и может рассматриваться как объективный критерий самостоятельности судебной власти. Судебный нормоконтроль является способом обеспечения законности (конституционности) в деятельности различных органов государственной власти. В Постановлении КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П (п. 7 мотивировочной части) сформулирован ряд обязательных требований, которые должны соблюдаться законодателем при закреплении полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению в порядке административного судопроизводства дел о проверке нормативных актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ст. 125 (п. п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ. Это, по сути, общие для всех видов судебного нормоконтроля правовые принципы <2>. Воплощенная в закрепленной в Законе о Конституционном Суде РФ модель конституционного судопроизводства основана на общей теоретической модели, которая приложима и к административному судопроизводству, точнее, к той его части, которая касается судебной проверки законности нормативных актов. Часть этих общих правовых принципов вытекает непосредственно из Конституции РФ, другая формируется федеральным законодателем. К первой может быть отнесено требование Конституции РФ о возможности регулирования полномочий судов в области судебного нормоконтроля за законностью нормативных актов только федеральным конституционным законом. При этом такой закон должен устанавливать предметную, территориальную, инстанционную подсудность дел, виды актов, подлежащих проверке.
--------------------------------
<1> См.: Самостоятельность и независимость судебной власти Российской Федерации. М., 2006.
<2> См.: Гаджиев Г.А., Гаджиев А.Г. Общие принципы судебного нормоконтроля. М., 2006. С. 90.
В качестве одного из общих принципов судебного нормоконтроля выступает принцип связанности судов, осуществляющих судебный нормоконтроль, компетенцией других судов. Суды в процессе нормоконтроля должны решать исключительно вопросы права.
Поскольку речь идет о делах, возникающих из публичных правоотношений в ходе проверки законности нормативного акта, затрагивающего, как правило, интересы широкого круга лиц, одним из общих принципов организации судебного нормоконтроля можно считать коллегиальность при рассмотрении дел.
Как общий принцип можно рассматривать единые для всех процедур судебного нормоконтроля правила о том, что является предметом судебного разбирательства (предметом дела). Поскольку предметом в делах данной категории являются юридические нормы, возникает вопрос, а может ли заявитель в рамках конкретного дела обжаловать норму полностью либо только ту часть нормы, которая была применена в его деле. Судебный нормоконтроль в связи с этим может осуществляться в зависимости от субъекта обращения в двух формах - как абстрактный нормоконтроль (когда проверка законности (конституционности) акта не связана с каким-то конкретным делом, в котором проверяемая норма была применена) и как конкретный нормоконтроль (когда норма проверяется в связи с ее применением в конкретном деле). Обязательной предпосылкой для дела о проверке законности юридических норм по инициативе частных лиц является нарушение применением этой нормы их прав и законных интересов. Поскольку указанное нарушение чаще всего является результатом применения только части нормы, то предметом цели в таком случае должна быть норма в той ее части, которая была применена.
Еще одним общим для всех процедур судебного нормоконтроля является принцип допустимости обратной силы решений суда, признающего незаконность (неконституционность) нормы только для тех лиц, которые выступали инициаторами рассмотрения дела. В этом проявляется уважение к принципу правовой определенности (res indicata), который предполагает стабильность правовых отношений. В данном случае его действие выражается в том, что решение суда о признании нормы незаконной имеет значение contra omnes лишь в будущем и не сказывается на тех правоотношениях, которые возникли до вынесения решения суда с момента принятия нормативного акта.
Особенностью судебного нормоконтроля (и в том числе осуществляемого в рамках конституционного судопроизводства) является возможность проверки нормативного акта, даже если он отменен или утратил силу к началу рассмотрения дела судом, при условии, что действием этого акта были нарушены права или свободы человека.
И наконец, общим для всех процедур судебного нормоконтроля является принцип, в соответствии с которым решение суда о признании нормативного акта (нормы) недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же нормативного акта (нормы).
Наличие общих для всех судов, осуществляющих судебный контроль, норм-принципов, естественно, не должно затушевывать особенности конституционного судопроизводства.
Эти особенности исследовались Т.Г. Морщаковой <1>. По ее мнению, две особенности отличают регулирование процедурных правил в конституционном судопроизводстве. Первая заключается в том, что все процессуальные формы деятельности КС РФ при осуществлении конституционного судопроизводства основаны на конституционных нормах, которые подробно определяют: а) виды процедур; б) формы обращений, такие как запрос, жалоба, ходатайство; в) стороны, управомоченные на обращение; г) основные критерии допустимости обращений; д) перечень подлежащих проверке актов, т.е. возможный предмет процесса; е) юридическую силу судебных решений. Вторая особенность процессуального регулирования применительно к конституционному судопроизводству состоит в том, что оно закреплено в Законе о Конституционном Суде РФ, представляющем собой единый, комплексный по содержанию акт, устанавливающий не только чисто процедурные правила, но и статусные характеристики судей КС РФ, а также его внутреннюю структурную и функциональную организацию.
--------------------------------
<1> См.: Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 615 - 616.
Статья 2. Законодательство о Конституционном Суде Российской Федерации
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья закрепляет, что ключевые элементы конституционно-правового статуса КС РФ - его полномочия, порядок формирования состава и внутренней структуры, а также, разумеется, процесс исполнения им своих государственно-властных функций - регулируются положениями Конституции нашей страны и комментируемого Федерального конституционного закона.
Конституция РФ является основным, базовым правовым актом, предписания которого должны определять смысл и деятельность всех органов государственной власти. В силу этого любая конституционная норма в той или иной степени регулирует вопросы, связанные с полномочиями, а также порядком образования и деятельности общероссийского органа конституционного правосудия. В наибольшей степени данному вопросу посвящены, разумеется, статьи гл. 7 "Судебная система" раздела первого Конституции, в особенности ст. 118 (выделяющая конституционное судопроизводство в особую форму осуществления правосудия), ст. 125 (определяющая основы конституционного статуса КС РФ) и ст. 128 (посвященная общим основам порядка образования и деятельности высших органов судебной власти). Кроме того, рассматриваемые вопросы в той или иной степени (в основном в части регулирования отдельных полномочий КС РФ) специально освещаются в ч. 2 ст. 82, п. "е" ст. 83, ч. 1 ст. 93, ч. 3 ст. 100, ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Что касается Закона о Конституционном Суде РФ, то его важнейшей отличительной чертой является то, что (в отличие от законодательных актов, регламентирующих вопросы уголовного, гражданского и арбитражного судопроизводства) комментируемый Федеральный конституционный закон является одновременно актом материально-правового и процессуально-правового характера.
Поскольку Закон не имеет преамбулы, то предмет его регулирования наиболее полным образом отражен в структуре текста, которая включает шесть разделов. Раздел I "Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей" заключает в себе преимущественно материально-правовые нормы; в разделе II "Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации" сосредоточены в основном законодательные предписания, касающиеся общих вопросов конституционного процесса; специальные вопросы конституционного судопроизводства регулируются разделом III "Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел"; разделы IV - VI посвящены соответственно заключительным положениям, переходным положениям и вопросам вступления комментируемого Федерального конституционного закона в силу.
До настоящего времени было принято восемь федеральных конституционных законов, вносящих в комментируемый Закон изменения и дополнения. К числу указанных законов относятся:
1) Федеральный конституционный закон от 8 февраля 2001 г. N 1-ФКЗ "О внесении изменений и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", которым срок полномочий судей КС РФ, назначенных на должность Советом Федерации, был продлен с 12 до 15 лет. Кроме того, была временно исключена норма о 70-летнем возрастном пределе пребывания в должности судьи КС РФ;
2) Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Данный акт восстановил исключенные ранее нормы о возрастных ограничениях, установил, что компетенция КС РФ может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в Закон о Конституционном Суде РФ, усовершенствовал нормы, касающиеся обеспечения <