Фискальная политика и государственный бюджет. Проблемы реализации фискальной политики

Мероприятия фискальной политики прямо или косвенно связанны с государственным бюджетом: любые изменения в фискальной политике сопровождаются соответствующими изменениями в государственном бюджете. Например, изменяя уровень налоговых ставок, государство изменяет объем налоговых поступлений в бюджет, а изменяя объем государственных закупок, она влияет на расходы бюджета. Конечно, непосредственной целью дискреционной фискальной политики является достижение определенного стабилизационного эффекта в экономике, то есть увеличение объемов производства, уменьшение безработицы и снижение инфляции. Однако, выполняя стабилизирующую функцию в экономике, фискальная политика одновременно реализует и бюджетную функцию. К фискальной политике относятся лишь те манипуляции государственным бюджетом, которые не вызывают изменения денег в обращении.

Для учета бюджетной функции фискальной политики необходимо определить основные параметры государственного бюджета.

Согласно Бюджетному кодексу Украины государственный бюджет – это план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются государством. Государственный бюджет Украины, как известно, ежегодно утверждает (на следующий год) Верховная Рада Украины.

Формирование финансовых ресурсов отражается в доходах бюджета, а их использование – в его расходах. Доходы бюджета формируются за счет всех налоговых, неналоговых и других поступлений, которые осуществляются на безвозвратной основе, включая трансферты, дары, гранты. Расходы бюджета отражают средства, направляемые на финансирование запланированных государственных программ и мероприятий, за исключением средств, предназначенных для погашения основной суммы государственного долга и возврата излишне уплаченных в бюджет сумм. Доходы, расходы и финансирование бюджета систематизируются и группируются по определенной бюджетной классификации, основанной на признаках экономической сущности, функциональной деятельности, организационного устройства и другим признакам в соответствии с законодательством страны и международными стандартами.

В зависимости от соотношения между доходами и расходами бюджет может быть сбалансированным или несбалансированным, т.е. иметь дефицит (когда доходы бюджета не покрывают его расходы) или профицит (когда доходы бюджета превышают его расходы). Поскольку соотношение между доходами и расходами бюджета может быть разным, то возникает принципиальный вопрос: "какой бюджет необходим для экономики: сбалансированный, дефицитный или профицитный? ". От ответа на этот вопрос зависит оценка фискальной политики, которая, преследуя определенные цели в экономике, всегда решает сложную альтернативу: стабилизация экономики или сбалансирование бюджета.

В поисках ответа на вопрос "что предпочтительнее: стабилизация экономики или сбалансированность бюджета?" сформировались различные бюджетные концепции. Рассмотрим основные из них.

Концепция сбалансирования бюджета на ежегодной основе. Эта концепция соответствовала постулатам классической теории и преобладала в течение длительного периода до 30-х годов XX в. (до Великой депрессии). Сторонники концепции считали, что целью государственных финансов является ежегодно сбалансированный бюджет. Углубленный анализ этой концепции свидетельствует, что такой подход к регулированию бюджета вступает в противоречие с фискальной политикой, ориентированной на выполнение стабилизационной функции.

Концепция сбалансирования бюджета на циклической основе. Согласно этой концепции бюджет должен быть сбалансирован не ежегодно, а в течение экономического цикла, в рамках которого допускается возникновение как бюджетных дефицитов, так и бюджетных профицитов. Сущность этой концепции заключается в следующем. В период спада производства государство, чтобы стимулировать экономику, дискреционно уменьшает чистые налоги и / или увеличивает государственные закупки, что обусловливает дефицит бюджета. В период подъема из-за дискреционного увеличения чистых налогов и / или сокращения государственных закупок образуется бюджетный профицит. Следует добавить, что помимо дискреционного изменения, в течение экономического цикла будет наблюдаться еще и автоматическое изменение чистых налогов, что повлечет изменение доходов и расходов госбюджета. По мнению сторонников концепции сбалансирования бюджета на циклической основе бюджетные профициты периодов оживления и подъема должны покрывать бюджетные дефициты периода спада производства. Благодаря этому в рамках экономического цикла бюджет должен балансироваться. Но практика показывает, что периоды роста и спада производства могут быть разными по глубине и продолжительности. Например, глубокое и продолжительное падение, после которого наступает незначительный и краткосрочный подъем, будет означать возникновение значительного дефицита в фазе спада и небольшого профицита в фазе подъема. Следовательно, в пределах экономического цикла сбалансирование бюджета мало вероятно.

Согласно концепции функциональных финансов бюджетная функция фискальной политики должна подчиняться стабилизационной функции. Это означает, что целью фискальной политики является поддержание макроэкономической стабильности, а государственный бюджет предназначен выполнять роль инструмента для ее достижения. Опираясь на концепцию функциональных финансов, современная фискальная политика допускает несбалансированность бюджета, и в частности дефицитный бюджет. Если бюджетный дефицит является необходимой предпосылкой для стабилизации экономики, то государство, с одной стороны, сознательно идет на его образование, с другой – предусматривает определенные источники его финансирования и мероприятия по эффективному использованию средств бюджета.

Состояние государственного бюджета макростатистика оценивает с помощью различных показателей:

- абсолютных показателей (абсолютной разницы между расходами и доходами): если расходы бюджета превышают его доходы – дефицит бюджета; если доходы бюджета превышают его расходы – профицит бюджета;

- относительных показателей: соотношение дефицита или профицита и ВВП в процентах; доходы бюджета в процентах к ВВП; расходы бюджета в процентах к ВВП и др.

С точки зрения макроэкономического анализа бюджетные дефициты и профициты можно определить на основе сопоставления чистых налогов и государственных закупок. Бюджетный дефицит или профицит равен чистым налогам за вычетом государственных закупок.

Состояние государственного бюджета зависит как от дискреционных мер фискальной политики, так и от экономического цикла. Например, стимулирующая фискальная политика, увеличивая государственные закупки и / или снижая чистые налоги, может сопровождаться бюджетным дефицитом. Во время циклического спада производства, в процессе которого происходит автоматическое сокращение налоговых поступлений и / или увеличение расходов, связанных с трансфертными платежами, также может возникать бюджетный дефицит. Сдерживающая фискальная политика и рост экономики ведут к противоположным последствиям.

В целях разграничения влияния на государственный бюджет фискальной политики и циклических колебаний в современном макроэкономическом анализе выделяют: фактический бюджет; бюджет полной занятости или структурный бюджет. Фактический бюджет отражает фактически полученные поступления и осуществленные расходы. Бюджет при полной занятости (структурный) – это условный бюджет (абстрактное понятие), в котором поступления и расходы определяются на базе предположения, что экономика функционирует в условиях полной занятости, т.е. когда безработица находится на естественном уровне, а объем производства равен потенциальному ВВП.

Поскольку выделяются два бюджета (фактический и при полной занятости), то целесообразно различать: фактический дефицит и профицит; структурный дефицит и профицит; циклический дефицит и профицит. Например, фактический дефицит (профицит) зависит как от фискальной политики, так и от экономического цикла. Различие между структурной и циклической несбалансированностью бюджета (дефицитом или профицитом) обусловлена различием между дискреционным мерами фискальной политики и действием автоматических стабилизаторов. Изменяя дискреционно чистые налоги и / или государственные закупки, государство непосредственно влияет только на структурные дефициты и профициты. Циклический дефицит (профицит) возникает вследствие автоматического сокращения или увеличения чистых налогов. Фактический дефицит (профицит) отличается от структурного дефицита (профицита) на величину циклического дефицита (профицита).

В случае бюджетного дефицита возникает необходимость поиска и привлечения средств для его финансирования. В качестве основных источников финансирования бюджетного дефицита выделяют: государственные займы (внутренние и внешние) и денежную эмиссию.

Для получения внутреннего займа правительство выходит на открытый рынок как продавец государственных долговых обязательств, которые называются облигациями внутреннего государственного займа (ОВГЗ). Покупателями ОВГЗ могут быть физические и юридические лица, то есть домохозяйства и предприятия, в том числе коммерческие банки или другие финансовые учреждения, имеющие временно свободные средства. За счет выручки от продажи ОВГЗ правительство получает в долг необходимую сумму денег. Внешние займы могут предоставляться правительству международными финансовыми организациями, иностранными правительствами и частными лицами как в форме прямых кредитов, так и через закупку облигаций внешнего государственного займа. Дефицитное финансирование, которое опирается на государственное заимствование, называется долговым финансированием. Относительное преимущество долгового финансирования заключается в том, что оно не считается инфляционным. Но недостатком долгового финансирования является то, что оно создает государственный долг, который со временем необходимо возвращать и "обслуживать" (платить проценты).

Согласно Бюджетному кодексу Украины, государственный долг – это общая сумма задолженности государства, которая состоит из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств правительства, включая и те долговые обязательства, которые возникают в результате выданных гарантий по кредитам и другим обязательствам, которые берет на себя правительство. (Поэтому в Украине различают государственный прямой долг и гарантированный долг).

Для количественной характеристики госдолга макроэкономическая статистика использует абсолютные и относительные показатели. Абсолютная величина госдолга – это сумма накопленных за определенный промежуток времени дефицитов бюджета за минусом профицитов бюджета, которые имели место в тот же период. Относительные показатели: государственный долг в процентах к ВВП; госдолг в процентах к расходам государственного бюджета; госдолг в процентах к экспорту страны и др..

Поскольку государственные займы являются внутренними и внешними, то и государственный долг состоит из внутреннего и внешнего долга. Внутренний государственный долг представляет собой задолженность правительства физическим и юридическим лицам данной страны, владеющим государственными долговыми обязательствам (т.е. ОВГЗ). Внешний государственный долг – это задолженность правительства перед иностранными гражданами, предприятиями и фирмами, правительствами и международными финансовыми организациями.

Последствия государственного долга:

- государственные заимствования позволяют снизить налоговое бремя, а поэтому в краткосрочном периоде они способствуют увеличению потребления и расширению совокупного спроса, мультипликативно увеличивают совокупные расходы, а в конечном итоге – объем национального производства. В то же время, если государственный долг достигает больших объемов, то может возникнуть "взрывное" увеличение процентных платежей, связанное с его обслуживанием. В таком случае расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, могут стать слишком большими, что превратит их в тягостную статью расходов государственного бюджета и ограничит влияние фискальной политики на экономику. В долгосрочной перспективе следует ожидать усиления налогового бремени (для пополнения доходной части бюджета) и мультипликативного сокращения объемов национального производства;

- обслуживание внешнего государственного долга требует исключения из потребления и накопления части созданного национального продукта и передачи его кредиторам. Внутренний государственный долг в этом смысле менее опасен для экономики, но он приводит к перераспределению национального продукта в пользу такого факторного дохода как ставка процента и существенного сокращения других факторных доходов (заработной платы, прибыли, рентных платежей);

- наблюдается "эффект вытеснения частных инвестиций". Механизм этого эффекта можно объяснить следующим образом. Заимствуя средства, правительство становится весомым "игроком" на финансовом (кредитном) рынке. Привлекая свободные средства этого рынка на финансирование дефицита бюджета, государство лишает предприятия средств, которые бы могли быть инвестированными в производство. Если спрос государства на финансовом рынке достигает значительных объемов, то это вызывает рост процентной ставки. Кредитные ресурсы становятся менее доступными для инвесторов и уровень инвестиционной активности падает.

Регулирование государственной задолженности представляет собой систему мер правительства (государства), целью которых является: оптимизация структуры долга, сокращение его размеров или ликвидация. Пути достижения цели: оплата долгов за счет бюджетных или золотовалютных резервов страны; рефинансирование – погашение предыдущей задолженности путем выпуска новых заимствований; конверсия – изменение условий доходности кредиторов; консолидация – изменение сроков погашения задолженности; получение кредитов от международных, региональных банков на льготных условиях; погашение задолженности иностранными активами страны.

Другим источником финансирования бюджетных дефицитов является денежная эмиссия. Такой способ дефицитного финансирования называется эмиссионным или денежным. Финансирование бюджетного дефицита осуществляется за счет того, что правительство продает свои долговые обязательства не субъектам частной экономики, а центральному банку. Для покупки долговых обязательств центральный банк просто продуцирует (эмитирует) дополнительные деньги, не обеспеченные товарной массой. Вследствие эмиссионного финансирования бюджетного дефицита совокупный спрос начинает опережать совокупное предложение и порождает инфляцию. В этих условиях правительство получает эмиссионный доход, который получил название "сеньораж", сумма которого равна номинальной стоимости денег, эмитированных центральным банком.

Выбор рационального соотношения между отдельными источниками дефицитного финансирования – острая проблема фискальной политики. Наибольшей угрозой для экономики является денежная эмиссия, которая ускоряет инфляцию с соответствующими негативными социально-экономическими последствиями. Государственное заимствование является менее угрожающим для экономики источником дефицитного финансирования, но и оно, как уже отмечено выше, может вызвать определенное негативное влияние на экономику.

Итак, позитивов финансирования бюджетных дефицитов не существует. Поэтому эффективной может быть только взвешенная фискальная политика: государство должно постоянно корректировать расходы своего бюджета с учетом изменений в его доходах, а к государственным займам прибегать лишь при условии, что они стратегически обоснованны, то есть окупятся в прогнозном периоде.

Обобщая все вышесказанное, выделим проблемы реализации фискальной политики.