НАШИ ПУБЛИКАЦИИ
Необходимость перемен в полиции в связи с объективными условиями социально-экономической и политической обстановки в Российской империи середины ХIХ века сильно ощущалась. Управление осуществлялось за счет милитаризации важных отраслей экономики, в целом опираясь на силовые методы. Реформа полиции предусматривалась как часть преобразований местного управления, отстранение от административно-хозяйственных и судебных дел. Полиции предполагалось участие в дознании.
25 декабря 1862 г. утверждены «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых». В соответствии с ним, городская и земская полиция объединялись. Лишь губернские города, три градоначальства, 18 уездных городов и 5 безуездных городов, порядок в которых регламентировался специально, не касался установленных правил. Образовывались полицейские управления.
В ст. 24 указа подчеркивалось, что относящиеся к компетенции полиции вопросы рассматривались общим присутствием или исправником. Устанавливалась иерархия полицейских институтов в уезде, определена компетенция, пределы власти. Выборный принцип распространялся на заседателей полицейского управления и низших полицейских служащих: сотских, десятских, волостную, сельскую администрацию. Руководителей полиции уезда назначал губернатор.
В 1863-1867 гг. министр внутренних дел П. А. Валуев сформулировал направления реформы: 1) реорганизация низшего звена уездной полиции - сотских и десятских; 2) учреждение специальных вооруженных и подвижных полицейских команд, подчиненных уездному исправнику; 3) образование в уездах новых территориальных округов (вытей), которые. усиливали контроль уездной полиции и закладывали основу для реорганизации института сотских и десятских и увеличения полицейских сил в уезде.Указом предусматривались расходы на 458 уездных полицейских управлений, 1.227 станов в уездах империи в размере 4.25 млн. руб.
По проекту «Законоположений об учреждении полиции» отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях в 1867 году на реорганизацию полиции в уездах только для содействия становым приставам предполагалась в объеме 7 млн. руб., общая сумма 11 млн. руб., были неподъемными статьями для бюджета. Одним из важнейших вопросов преобразований являлось увеличение кадров полиции. Предполагалось его осуществление за счет сельского актива, в особенности сотских.
В обществе и государственных структурах управления на этот счет были разные мнения. Эти взгляды обобщены историком и общественным деятелем М.Н. Катковым, ставившим вопросы: а) целесообразности больших расходов; б) привлечение сотских означает развал структуры крестьянского самоуправления; а все эти меры – отмечал профессор - направлены на усиление роли политической полиции. Общественная полиция состояла из 268 тыс. сотских и десятских (соответственно 48 тыс. и 220 тыс.).
Уездным исправникам волостные старшины не подчинялись, а сотские были в их подчинении. А поэтому министрами внутренних дел, соответственно П.А. Валуевым и А.Е. Тимашовым предлагалось назначение в полицию сотских в количестве 19.400 человек, увеличенный объем полицейских обязанностей, установить оклады. Поделив губернии на 255 станов, создать территориальные объединения-«полицейский участок» или «полицейский околоток», с учетом деления на 242.772 населенных пунктов, составляющих 7.109.830 дворов Европейской части России.
Указ 9 июня 1878 г. «Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по Общему учреждению управляемых» встречено обществом неоднозначно Численность урядников предполагала 5000 человек, выросшая в 1879 г. до 5.109 человек, увеличена через год на 550 человек. Введение института урядников не решало в полной мере проблемы реорганизации низших институтов уездной полиции.
Из опыта реформ полиции в 1860-1870-е годы следует отметить последовательность не опережая, и следуя за ними. Существенная роль в реформировании полиции принадлежит комиссии статс-секретаря и сенатора М.С. Каханова, созданной в начале 1880-х годов. Основная задача комиссии «превратить полицию из универсального органа в системе местного управления в учреждение надзора за состоянием охраны общественного порядка так и не была выполнена».
Декларирование преобразований в законодательной практике не решили вопросы качества личного состава, перестройку форм и методов деятельности. В МВД было желание укрепить служебную дисциплину и установить ее применительно к воинской. В начальный период преобразований министр внутренних дел П.А. Валуев отмечал, что «главное зло в отсутствии твердого центра полицейского управления. Пока генерал-губернатор не будет руководствоваться взглядами министра внутренних дел и каждый по-своему толкует взгляды государя, разладица не прекратится». На основании Положения комитета министров был принят указ «О порядке комплектования полицейских команд» от 5 сентября 1865 г. 4 июля 1873 года утверждается решение МВД «Об установлении порядка комплектования полицейских и пожарных команд в виду предстоящего введения всесословной воинской повинности», которые пополняются вольнонаемными такое число молодых солдат набора сего года, какое окажется необходимым МВД от четырех до пяти тысяч человек».
Введение земских учреждений 1864 года внесло важные изменения в положение уездной полиции. К земству перешли дела по обеспечению условий безопасности и благосостояния. Предоставление городскими обществами права на учреждение новых полицейских должностей на основе указа от 26 мая 1874 года «Об учреждении в некоторых городах новых полицейских должностей на собственные средства», устанавливало порядок направления в МВД ходатайств и разрешения подобных вопросов. С введением института судебных следователей в 1864 году полиция была устранена от производства уголовного следствия и ее роль ограничивалась проведением дознания. Циркуляром Департамента исполнительной полиции от 11 января 1868 г. «О содействии полиции судебному ведомству при расследовании преступлений» наряду с дознанием полиции рекомендовалось производить негласное наблюдение. Что не противоречило ст.254 Устава уголовного судопроизводства. Полиция играла роль исполнителя судебных поручений. А согласно ст. 37 Уголовного судопроизводства после продолжения расследования возникала и ответственность дисциплинарная, что было воспринято как ущемление прав полиции. Возник вопрос о создании особого дисциплинарного суда, который решен в пользу полиции указом от 18 декабря 1879 года.
В российском законодательстве много внимания уделено созданию на базе уездно-городской полиции специализированных полицейских органов по разным направлениям охраны государственного, общественного и личного имущества (горная, речная, ярмарочная, фабрично-заводская и пр.). Они имеют важное значение для охраны природы и защиты от хищнического лова рыбы на Волге и Каспийском море, Сибири и Дальнем Востоке, нефтехранилищ в Каспийском море, золотых приисков в Сибири и на Дальнем Востоке, горных заводов Урала, частных заводов по производству сахара, шерсти, центров металлургии и судостроения в Европейской части России, а также охраны ярмарок, таких как Нижегородская, имеющих всероссийское значение. Для охраны имений землевладельцев-дворян и разбогатевших предпринимателей в начале ХХ века организуется частно - владельческая полиция.
Взаимодействие с органами власти и управления через губернаторов, находящихся в штате МВД, и губернское правление. Каждое отделение осуществляло деятельность в рамках своей компетенции, информируя по важнейшим направлениям деятельности МВД. В 1880 г. указом от 15 ноября «О соединении Департамента Государственной полиции и Полиции исполнительной в одно учреждение–Департамент государственной полиции» определяются цели и задачи по созданию мощного силового учреждения. Указом от 18 февраля 1883 г. департамент государственной полиции переименован в Департамент полиции. В Своде законов Российской империи издания 1892 г. емко отмечалась компетенция Департамента полиции. В 1913 г. по установленному штату департамент полиции состоял из директора; двух вице-директоров, 118 штатных и 203 внештатных чиновника. В департаменте полиции ведутся дела по устройству полицейских учреждений, осуществляется контроль за их деятельностью. К контрольным функциям Департамента полиции относятся: проведение ревизий по переустройству городской и уездной полиции; создание специальных полицейских учреждений.
Обозначаются правовые основания и компетенция по самостоятельности столичных полиций, их роль в качестве примера для развития полицейских органов в России. 27 июня 1867 года были подписаны распоряжения по преобразованиям в Санкт-Петербургской полиции.
Фундаментальными основаниями для преобразований вновь пришедший руководитель (Ф.Ф. Трепов) обозначил в следующем: во-первых, в соразмерном разделении столицы в полицейском отношении; во-вторых, в ликвидации избыточных инстанций; в-третьих, в точном определении компетенции должностных лиц; в-четвертых, в сокращении делопроизводства; в-пятых, качестве подбора личного состава; в-шестых, подготовке и обучении; в-седьмых, обеспечении служебной деятельности. В решении главной задачи-совершенствования деятельности столичной полиции, предусматривалось образование участков из кварталов. Было создано 53 участка в ведение участковых приставов. Предусматривались специальные помещения, в том числе и места для арестованных. Назначались суточные дежурства полицейских участка.
Организованы новые структурные учреждения по борьбе с преступностью. В Своде законов 1892 г. основные положения преобразований закреплены в «Особенном учреждении Санкт-Петербургской полиции. Реорганизация столичной полиции послужила основой для преобразований в московской полиции в указе от 5 мая 1881 г. «О преобразовании Московской городской полиции».В последующем, 29 декабря 1906 г. по штатному расписанию определялось 4.813 полицейских чинов, из них: управленческий состав-150 человек, служащих полицейских управлений-448 человек, нижний состав полиции: городовых-3.406, полицейская стража-480 человек.
Правовое положение полиции Санкт-Петербурга, Москвы наряду с установлением градоначальств городов Одессы, Севастополя, Керчи установлена в разделе Третьем Свода Законов Российской империи и имеет свои юридические особенности. Полиция губернских и ряда других городов сохраняла свою самостоятельность. Общее число отдельных городских полиций в 1885 г. составляло около 120. Управление возглавлялось полицмейстером, подчинено губернатору и было независимо от городских органов самоуправления.
Крупные города делились на участки по примеру столичной полиции, возглавляемые участковым приставом. Участки разбивались на околотки. Охрану в общественных местах осуществляли городовые, подчиненные околоточным надзирателям. Штаты, оклады и другие организационно-правовые особенности деятельности самостоятельных полицейских команд устанавливались отдельным законом, учитывающим местные особенности. Порядок и разница финансирования устанавливалась государством. Городская полиция, как и уездная, подчинялись губернаторской власти. Отмечаются общие тенденции развития полиции губернских городов.
Правительство оказывало сильное давление на городские органы самоуправления с целью увеличения сумм, направленных на содержание полиции. К охране общественного порядка в городах привлекали казаков и солдат, а также дворников путем наделения их полицейскими функциями, домовладельцев и др. Функциональные обязанности определялись инструкциями МВД.
Одна из первых - Инструкция околоточным надзирателям Санкт-Петербурга, распространенная на все города империи. 2 февраля 1863 г. было установлено 3 вида обмундирования в полиции: для чиновников, для нижних полицейских чинов и для пожарных. Разрешаются вопросы комплектования городских полицейских команд по контрактной системе. По мере увеличения городских доходов росли и их расходы на содержание городских полиций.
Рассматриваются преобразования в системе нижнего звена – уездно - городской полиции. Важнейшие функциональные обязанности должностных лиц уездно-городской полиции изложены в Своде законов Российской империи, т.2 «Общего учреждения губернского» издания 1892 года. Подчеркивая важность полиции как органа исполнительной власти изложение компетенции ее должностных лиц идет следом за функциональными обязанностями губернатора и губернского правления (ст.633-758).
Изложены служебные обязанности и возможные в них изменения для должностных лиц уездно - городского управления: исправников, становых приставов, урядников, уездно - городской стражи, лиц сельского актива, выполняющих полицейские функции. Установлен порядок их трудоустройства и увольнения. Важнейшими предметами компетенции полицейских управлений являются: наблюдение за исполнением законов, безопасности и благоустройства (ст. 689).
Этот акт утвержден на основе тридцатилетнего опыта деятельности российской полиции. В сравнении с «Общим учреждением губернским» образца 1857 года – этот акт в своей основе буржуазного права. Однако сословные преимущества для лиц дворянского происхождения очевидны. В отдельных перечнях обязанностей полиции фиксировались абсурдные вещи, как п.28 ст.681 Свода законов устанавливал правило «следить за своевременностью ловли пиявок», содержится поручение десятскому «осведомляться за состоянием здоровья населения».
Законодательством не установлен уровень централизации управления. Хоть и ясно, что в управлении полицией участвует МВД и губернатор, в законодательстве не определена четко роль полицмейстера губернского центра. Его юридическое положение равно положению исправника в уезде, «в виду удаленности от места пребывания уездной полиции». При этом отмечалось, что дробление полиции на участки создаст невозможность управления ими. Личный состав должен быть закреплен по отдельным местностям уезда. Низовое звено полиции требует оптимизации деятельности. Вновь созданная должность урядника слабо взаимодействует с нижним звеном сельской полиции на общественных началах (пятидесятский, десятский), временно выполняющих свою роль по охране общественного порядка.
В целом Основной закон объективно отразил организационно-правовые основы деятельности полиции второй половины девятнадцатого века. Отмечена его роль для преобразования полицейских органов на местах. Губернскому правлению дано право определять состав чинов и размер необходимых сумм на содержание каждого полицейского управления, затребовав сведения относительно изменения границ становых полицейских управлений.
Введение земских учреждений 1864 года внесло важные изменения в положение уездной полиции. В частности, к земству перешли дела по обеспечению условий безопасности и благосостояния граждан. Однако не все вопросы решались успешно. 28 марта 1864 года МВД направило исправникам соответствующее предписание, чтобы сотские и десятские «были не номинальные, а действительные» чины полиции. Советовалось уничтожить выборное начало и «поставить законом», чтобы они служили по найму от обществ и определялись на должность исправником или становым приставом. С целью «в найме на должность», увеличивалось жалование – сотскому от 5 до 6, десятскому от 3 до 4 руб. серебром в месяц.
С 23 мая 1878 года нижегородская конно-полицейская стража, предполагаемая для оперативного разрешения вопросов в губернии, по инициативе губернского земского собрания в виду материальных затруднений, где для содержания команды необходимо 12. 610 руб. и отсутствия реального смысла содержать большое количество вооруженных людей, состоит в распоряжении городских властей губернского центра. С участием земства под руководством губернаторов в 1860-1870-е годы происходит преобразование полиции не только в городах, но и в уездах Нижегородской губернии. Губернатору предоставлялось право производить ревизии, проверку деятельности выше указанных учреждений и должностных лиц.
Согласно Уставу уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 года полиция обязана содействовать судебному ведомству. Инструкции по регламентации основных направлений полицейской деятельности рекомендовали «чинам полиции не допускать послаблений». Мнением Государственного совета от 29 января 1868 года инспектирование полицейских и пожарных команд осуществлялось губернскими воинскими начальниками, а в уездах - начальниками уездных команд. Инспектирование заключалось в опросе нижних чинов, не имеют ли они каких-либо претензий по довольствию и в осмотре служебного помещения. В случае жалоб проверяющий лично удостоверивался в их справедливости, не вмешиваясь в распоряжения гражданского начальства
В 1873 году меняется система комплектования полиции, взамен направления в полицию негодных к строевой службе солдат и унтер - офицеров, вводится вольный наем. Анализ кадрового состава уездно-городской полиции Нижегородской губернии за 1883-1893 годы позволяет отметить сокращение от 137 до 103 штатных должностей органов полицейского управления в губернии в большей степени по финансовым возможностям. В среднем на 1 уезд приходилось от 11-13 до 9-10 должностных лиц уездных полицейских управлений. Развитие полиции губернского центра по направлениям полицейской службы можно видеть на примере города Нижнего Новгорода. В известных указах от 1865 и 1866 гг. конкретизируется компетенция и объем полномочий губернаторов. В их задачи входило тесное взаимодействие с полицмейстером и уездными исправниками, «как ближайшим представителем высшей правительственной власти в губернии».
Для губернского центра, такого как Нижний Новгород, в начальный период преобразований важнейшими задачами по охране общественного порядка стали: организация конно-полицейской стражи для оперативного реагирования на правонарушения; создание речной полиции. Создаются возможности для подготовки и обучения личного состава городской полиции по организации школы-резерва полиции, школы урядников. По примеру столичной полиции в 1878 г. организуется группа уголовного сыска. В комплексе общесоциальных мер определены задачи по организации врачебно-полицейского контроля всероссийской ярмарке. Вопросы городского благоустройства обсуждались с участием чинов полиции и под контролем городских властей и губернатора.
Полицейское управление города Нижнего Новгорода имело штат из 48 должностей. По данным за 1883 год в аппарате полицейского управления было 32 человека, имевших классный чин. В 1893 году это число составило 42 человека. В основу деятельности полиции положен принцип законности. Отмечаются попытки изменений в полиции подготовкой проектов законодательных предписаний и реальными структурными преобразованиями.
В особенности этот процесс находит свое отражение с 1906 г. принятием важных решений по реформированию полиции министром внутренних дел П.А. Столыпиным. Активизируется деятельность комиссий и подкомиссий Государственной Думы. В итоге междуведомственная комиссия сенатора А.А. Макарова по преобразованиям в полиции империи констатировала недостатки полицейского устройства. Работа комиссии затянулась с 1908 по 1916 гг. Констатировано отступление от «Главных начал» преобразований. По данным МВД на содержание реформированной полиции было необходимо 118 млн. руб. (то есть увеличение расхода казны на 80 млн. руб. в год). При рассмотрении предложений комиссии Макарова Особое совещание внесло некоторые изменения. Оклады денежного содержания чинов полиции были несколько понижены. Особой комиссией Государственной думы с 1908 по 1916 г., принимались временные узаконения по усилению полиции в различных местностях России. В последующем, 30 октября 1916 г. утверждается положение «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». Реформой устанавливался штат полиции в соответствии с численностью населения, повышались оклады содержания, вводился образовательный ценз.
Преобразования в проектах реформ во многом шли за счет увеличения штата полиции и ее подвижных формирований, предложений об увеличении денежного содержания. Еще в 1885 г. общая численность уездной полиции в 50 губерниях по Общему учреждению управляемых составила 20. 700 человек, на которых по сметам МВД израсходовано 14, 7 млн. руб. По сметам МВД на 1885 г. численность полиции в России 26 тыс. человек.
В 1903 г. 28 декабря в 50-ти городах империи упразднена сельская полиция и создана уездно-полицейская стража. Сельская администрация обязывалась оказывать чинам УПС содействие. Стражники имели право вмешиваться в дела сельского управления и суда. Принятием подобного решения сделан важный шаг к созданию профессиональной полиции. Этим законом увеличивалось ее денежное содержание на 14, 5 млн. руб. Увеличивались оклады урядникам с 310 до 480 руб. стражникам с 200 до 360 руб. К концу 1906 г. количество полицейской стражи доведено до 58 тыс. человек. Правительство, выделив значительную сумму, добилась создания уездной-полицейской стражи, что существенно повысило численный состав полиции, составив к началу 1917 г. 145 тыс. человек (соответственно 129, 5 тыс. и 15, 5 тыс. человек. В руках губернского и уездного руководства появляется новый исполнительный, но силовой орган.
На январь 1914 года нижегородская губернская полиция имела в своем составе около 1,3 тыс. человек: из них руководство около 190 человек. Низовое звено полицейских служащих в губернском центре: городовых-216, рота конно-полицейской стражи-40. В сельской местности урядников-260 человек, конно-полицейская стражи–640 человек. Фабрично-заводская полиция – 50 человек, речная полиция – 120 человек (в летне-осенний период), жандармское полицейское управление Московско-нижегородского отделения железной дороги-50, ярмарочная полиция в летний период более 200 (зимний – 50) человек.
Детализации подверглись функциональные обязанности полиции в городской местности: околоточных, помощников дежурных по полицейской части, городовых. На основании общероссийского законодательства, актов МВД были разработаны инструкции околоточным надзирателям, дежурным по управлению городской полицейской части и др. Как свидетельствуют события последних лет Российской империи, чины полиции были подготовлены к обстоятельствам чрезвычайного характера и могли решать сложные задачи. Это подтверждается правовой регламентацией возможных продолжительных служебных командировок, с назначением им суточных «кормовых» денег, предусмотренных государством по статье соответствующих расходов.
В годы первой мировой войны значительная численность урядников и конно-полицейской стражи (более 2, 2 тыс. человек) под контролем Главного Жандармского управления МВД была направлена в районы прифронтовой полосы на весьма удаленные территории от мест постоянной дислокации. В начале ноября в Галицию бы направлено на расстояние более 1600 верст группа нижегородских полицейских, составленных из околоточных надзирателей, городовых и в своем большинстве полицейских стражников. Офицерский состав представлен шести околоточными надзирателями, конно-полицейским стражникам в количестве 49 человек, городовыми в количестве 46 человек. Нижегородской полицией также выслано две партии конных стражников 12 февраля (40 человек) и 25 февраля (25 человек). В Галиции к лету 1915 года находилось 160 сотрудников нижегородской полиции.
Весьма состоятельны выводы специалистов об опыте зарубежных органов административной полиции в сравнении с системой полицейского обеспечения в России. Столичные полиции Санкт-Петербурга и Москвы в сравнении с некоторыми из крупных городов Западной Европы проигрывают по ряду позиций, в том числе по плотности полицейских сил на количество населения, в денежном содержании.
За прошедшие 50 лет произошли большие изменения не только в увеличении численного состава полиции и финансовых вложений в ее развитие (почти в 30 раз) но и по подбору, подготовке и обучению кадров, совершенствованию организационной структуры, форм и методов работы. В России утверждается тенденция укрепления государственной полиции в отличие от европейских англо-саксонских стандартов.
Развивается специализация по видам полицейской деятельности. Появляются профессионалы высокого уровня, тиражируется их опыт работы. Однако преобразования не были завершены в силу комплексных проблем: экономических, социально-политических, этно - конфенсиональных. Во многом на этом сказались и последствия первой мировой войны.
Нам представляется. что завершающим материалом в небольшой серии статей о нижегородской полиции должен быть материал о кадровом составе нижегородской полиции и нравственных основаниях ее деятельности.