Программное бюджетирование как процесс повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов




© 2015

С.Н.Козлов, к.э.н., доцент кафедры «Бухгалтерский учет, анализ и аудит»

М.С. Егорихина, магистрант 1-го курса экономического факультета, ассистент кафедры «Бухгалтерский учет, анализ и аудит»

Нижегородский государственный инженерно-экономический университет, г. Княгинино (Россия)

Аннотация. Одно из приоритетных направлений повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов, в сфере реформирования бюджетного процесса страны − это переход на реализацию принципа программного бюджетирования всех сфер экономики государства.

Переход к программному бюджетированию является, несомненно, сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения.

По сравнению с традиционным программный бюджет обладает целым рядом преимуществ, в том числе он позволяет: сфокусировать бюджетные расходы на политически заданных и стратегически важных целях социально-экономического развития страны, сформировать непосредственную связь краткосрочного и долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования, обеспечить прочную взаимоувязку между стратегическими планами государства и бюджетом, повысить ответственность в государственном секторе министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов.

В наше время актуальными являются вопросы повышения эффективности процесса функционирования государственных и муниципальных финансов и делается акцент не только на управление бюджетными затратами, но и конечными результатами, т.е. бюджетные ресурсы распределяются в зависимости от достижения запланированных конечных результатов, которые затем, направляются на выполнение экономических и социальных задач.

В статье представлены особенности формирования программного бюджетирования в Российской Федерации на современном этапе, а так же рассматриваются различные точки зрения и подходы к определению сущности понятия «программное бюджетирование». Выделены основные недостатки в существующих трактовках определения «программное бюджетирование».

Разнообразие мнений российских и иностранных авторов-экономистов о сути понятия программное бюджетирование стали базой для формирования улучшенного определения «программного бюджетирования».

 

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, программное бюджетирование, государственные и муниципальные финансы, затратное финансирование, бюджетирование ориентированное на результат, определение, подходы, процесс, эффективность, функционирование, отрасли экономики.

 

В настоящее время Правительство РФ предпринимает существенные меры преобразования управления государственными и муниципальными финансами (ГМФ). Наиболее приоритетной для страны является реформа бюджетного процесса и совершенствование механизмов повышения качества управления ГМФ в условиях реализации принципа «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР).

Традиционный механизм затратного финансирования, который существует в Российской Федерации, согласно закону о федеральном бюджете, подразумевает под собой процесс, в котором главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) получают ресурсы, и затем, согласно бюджетным обязательствам, доводят их до исполнителей (бюджетных учреждений). Такой подход, конечно, включает в себя жесткий контроль над реализуемыми средствами и качество планирования, но при этом в нем абсолютно отсутствует гибкость и наблюдаются наличие противоречия между ведомствами и программами, финансируемыми из федерального бюджета. В результате эффективность использования бюджетных средств оценивается по исполнению сметы, при этом достигнутые результаты не учитываются.

В наше время актуальными являются вопросы повышения эффективности процесса функционирования государственных и муниципальных финансов и делается акцент не только на управление бюджетными затратами, но и конечными результатами, т.е. бюджетные ресурсы распределяются в зависимости от достижения запланированных конечных результатов, которые затем, направляются на выполнение экономических и социальных задач [9, C. 1].

Как говорил В.В. Путин в своем докладе на заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития России «Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат» [5].

Дальнейшее развитие бюджетной системы в настоящее время непосредственно связано с внедрением новой модели управления государственными расходами – программного бюджетирования.

По сравнению с традиционным программный бюджет обладает целым рядом преимуществ, в том числе он позволяет:

− сфокусировать бюджетные расходы на политически заданных и стратегически важных целях социально-экономического развития страны;

− сформировать непосредственную связь краткосрочного и долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования;

− обеспечить прочную взаимоувязку между стратегическими планами государства и бюджетом;

− повысить ответственность в государственном секторе министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов.[7, с. 4].

На сегодняшний день практически все развитые, а также некоторые переходные и развивающиеся страны уже используют или на пути внедрения такой системы. Основным побудительным мотивом для перехода на программный формат бюджета в большинстве стран стало ухудшение экономической ситуации и желание улучшить качество государственных услуг [11, c. 68]. Результаты довольно неоднозначны в связи с влиянием таких факторов, как разная экономическая конъюнктура, политическая система, система управления государственными финансами и т.д. Несмотря на это, программный бюджет считается приоритетным направлением модернизации общественных финансов во многих странах и опыт таких стран, как Франция, Великобритания, США, Германия, Новая Зеландия и др. подтверждает успешность и необходимость проведения программных реформ для достижения повышения эффективности государственных расходов [3, с. 558].

В конце апреля 2013 года Государственная дума приняла поправки в Бюджетный кодекс РФ (№104-ФЗ от 7.05.13), необходимые для перехода на полноценный программный бюджет. Эти законодательные изменения послужили стимулом к тому, что до 2016 г. федеральный бюджет России будет полностью сформирован исключительно в программном формате, что следует рассматривать как важную инициативу, поскольку в течение нескольких последних лет полный переход бюджета на программный формат регулярно откладывался [8, c. 146]. Связано это в первую очередь с тем, что отсутствует четкое определение сущности программного бюджетирования, которое отражало бы в полной мере его назначение и роль. Ввиду расплывчатости сути данного понятия возникают противоречия в его понимании и внедрение его несет двоякое значение, что вызывает ряд вопросов как на государственном так и на муниципальном уровне управления финансами.

Для раскрытия сущности понятия «программное бюджетирование» необходимо первоначально обратиться к основам его происхождения. Свое начало термин «программное бюджетирование» берет в определениях бюджет и бюджетный процесс. Согласно Бюджетному кодексу ст. 6 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63 – ФЗ(ред. 01.12.2007) бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].

Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [1].

Непосредственно, четкой формулировки «программного бюджетирования» в законодательстве РФ не выделено. Данное определение отождествляют с понятием «бюджетирование, ориентированного на результат». Бюджетирование ориентированное на результат – это часть модели результативного управления, которая предполагает выделение бюджетных ресурсов, направленных на достижение конкретных измеримых результатов [2].

Отечественные ученые-экономисты в понятие «программное бюджетирование» вкладывают ряд процессов, связанных с планированием и прогнозированием бюджета на очередной финансовый и плановые года, с исполнением бюджета, составлением отчета об исполнении бюджета, сравнением бюджетного плана с отчетом об исполнении бюджета.

Расхождения на существующие точки зрения о программном бюджетировании сводятся к набору стадий исследуемого понятия.

Таблица 1 – Подходы к определению сущности программного бюджетирования

Автор Определение «программное бюджетирование»
Мошер Ф.С. ученый-экономист автор трудов по Программно-целевому бюджетированию и внедрения его в США - это апробированный в бюджетной практике подход к формированию государственных расходов, механизм повышения их эффективности, необходимость применения которого считается аксиомой;
Берездина Е.В. к.э.н., автор многочисленных работ по стратегическому планированию инновационного развития страны, а так же трудов, направленных на рассмотрение теоретических аспектов бюджетной системы в экономике. - процесс построения результативного бюджета;
Братусь С.Н. является автором более 200 научных публикаций, посвященных общей теории права и гражданскому праву - процесс составления научно обоснованного плана развития государства;
Лукина В.Д. к.э.н., автор работ, направленных на совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса - эффективный инструмент программно-целевого подхода к проектированию бюджета;
Афанасьев М.П. д.э.н., профессор, автор многочисленных трудов, посвященных российским бюджетным реформам. - это комплекс действий по исполнению бюджета;
Лавров A.M. ученый-экономист, автор работ на тему бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами - позволяет планировать, исполнять и контролировать бюджет, обеспечивая распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов бюджетной политики и общественной значимости ожидаемых результатов их использования;
Лунев А.Е. д.ю.н., профессор, опубликовал более 100 научных работ, в том числе рассматривал вопросы системы органов государственного управления - действия администратора по составлению проекта бюджета, организационное руководство по утверждению бюджета, действия по разработке и реализации мер, способствующих исполнению бюджета;
Петров А.С. ученый - экономист, рассматривал вопросы планирования социально-экономического развития страны «Анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация исполнения бюджета»
Ноздрачев А.Ф. д.ю.н., профессор, автор многочисленных трудов, рассматривал государственное планирование и правовое регулирование разных отраслей хозяйствования «Стимулирование администратора бюджетных средств и контроль за исполнением бюджета»

 

Приведенные выше подходы к определению анализируемого понятия ограничивают содержание программного бюджетирования до бюджетного планирования или инструмента повышения эффективности государственных расходов.

Рассмотренные трактовки не раскрывают всей сущности программного бюджетирования. Для более полной и точной формулировки понятия «программное бюджетирование» отечественные и зарубежные авторы пытались так же учесть его основные принципы и особенности, но в результате единого определения, отражающего его полную суть так и не вывели.

Изучение опыта отечественных и зарубежных ученых относительно понятия сущности программного бюджетирования позволили выделить два основных подхода. Сторонники первого подхода определяют сущность программного бюджетирования как инструмент бюджетного планирования, а представители второй обозначают программное бюджетирование – как процесс расходования бюджетных средств, который напрямую связан с результатами. Общего понятия, объединяющего оба подхода нет.

Многообразие теоретических представлений отечественных и зарубежных авторов о сущности программного бюджетирования стали основой для составления усовершенствованного понятия программного бюджетирования: Комплекс мер, направленный на повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов, в процессе их формирования и исполнения, состоящий из мероприятий, направленных на достижение конкретных целей и задач государства. На наш взгляд, программное бюджетирование должно быть ориентировано на повышение эффективности функционирования всех сфер экономики, в том числе государственных и муниципальных финансов. Формирование и исполнение бюджета должно осуществляться по программе, направленной на развитие государственных и муниципальных образований.

Все отрасли экономики государства должны иметь обособленную бюджетную программу, направленную на развитие отрасли в перспективе, результаты реализации которой определяются показателями эффективности использования бюджетных средств. Эффективная бюджетная политика должна быть направлена на достижение устойчивого развития государства, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством [10, c.55].

Программное бюджетирование выступает, как процесс управления финансами, ориентированный на результат использования бюджетных программ.

Мы считаем, что данное определение имеет упрощенную форму по сравнению с аналогами и более полно, точно раскрывает сущность понятия программное бюджетирование. Предлагаемая трактовка позволяет рассмотреть понятие программное бюджетирование с разных точек зрения, что так же определяет его удобство в использовании.

Переход к программному бюджетированию является, несомненно, сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения. Согласно срокам переход на программное бюджетирование в полном объеме необходимо осуществить в период с 2015 по 2016 года [12].

Большей частью регионов также предприняты конкретные действия по переходу к формированию программного бюджета на основе государственных программ. В частности: 45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ, 16 субъектов РФ утвердили государственные программы, в 12 субъектах РФ в законах о бюджетах на 2013 год (на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов) утверждено (установлено) распределение бюджетных ассигнований по государственным программам [13].

Государственные программы − это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [14].

Отличительная особенность государственных программ от других инструментов программно-целевого управления − включение в программу расходов на содержание органов власти.

Государственная программа может включать в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

Разработка и реализация государственной программы осуществляются органом исполнительной власти, определенным в качестве ответственного исполнителя государственной программы с другими главными распорядителями средств краевого бюджета — соисполнителями государственной программы.

По мнению экспертов Министерства экономического развития Российской Федерации государственными программами должны быть охвачены все сферы деятельности органов исполнительной власти края и соответственно большей части бюджетных ассигнований, материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, в том числе и сметное финансирование, и тд.

Государственные программы подразумевают строгое соответствие и ориентирование на достижение целей, задач и показателей, установленных в Концепции долгосрочного социально − экономического развития Российской Федерации.

Ключевыми параметрами государственных программ являются:

− строгое соответствие и ориентирование на достижение целей, задач и показателей, установленных в Стратегии долгосрочного социально-экономического развития Краснодарского края;

− установление конкретного органа исполнительной власти, ответственного за разработку и реализацию государственной программы, т. е. за достижение заявленных показателей;

− установление жестких требований к системе результирующих показателей;

− охват государственными программами большей части бюджетных ассигнований;

− введение требования о регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ.

Задачи, решаемые в рамках одной программы межотраслевые, поэтому важным элементом государственных программ является межведомственное взаимодействие.

Государство сможет сосредоточить в рамках государственных программ все инструменты, которыми оно располагает для развития экономики. Это могут быть контрольно-надзорные меры, меры по совершенствованию законодательства по снижению административных барьеров и иное нормативное правовое регулирование, тем самым, мы устраним один из главных ограничителей повышения эффективности деятельности органов власти − оторванность структурных реформ и мер государственного регулирования от бюджетного процесса.

Конечно же мы не можем утверждать, что использование программного формата бюджета приведет к мгновенному решению имеющихся проблем в сфере государственных и муниципальных финансов, таких как: проблемы эффективности расходования бюджетных средств, достижение поставленных целей и получение желаемых результатов, данные вопросы остаются актуальными, которые нуждаются в серьезном исследовании [15].

 

ЛИТЕРАТУРА:

 

1. Бюджетный кодекс ст. 6 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63 – ФЗ(ред. 01.12.2007

2. Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования МР 5.1.2133-06 [электронный ресурс]: www.consultant.ru

3. Миленький А.В., Демидов П.С. Программное бюджетирование: преимущества и проблемы – Экономические науки №2, с. 558, 2015.

4. Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне [интернет ресурс]:

https://conference.osu.ru/assets/files/conf_reports/conf11/89.doc

5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах // Российская газета. — 2011. — 30 июня Интернет ресурс: www.rg.ru

6.Экономическая библиотека - https://economy-lib.com/sovershenstvovanie-programmno-tselevogo-finansirovaniya-v-usloviyah-reformirovaniya-byudzhetnogo-protsessa

7. Шаш Н.Н. Управление эффективностью государственных программ: методологические основы разработки программного бюджета // Управленец. 2014. №1(53). С. 4−15.

8. Шаш Н.Н. Бородин А.И. Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: Новые вызовы бюджетной политике России // Terra economicus. 2013. № 4. С. 146.

9. Терентьева И.В. Проблемы и перспективы внедрения программного бюджетирования в России // Современная экономика: Проблемы, тенденции, перспективы. 2012. № 6. С.1

10. Шаш Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Научно-исследовательский финансовый институт.Финансовый журнал. 2011. №2 С. 55

11. Шаш Н.Н. Бородин А.И. Татуев А.А. Формирование федерального бюджета Российской Федерации на основе государственных программ: Диагностика проблем // Вестник Северо-осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2013. №4. С. 68.

12. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах // https://www.kremlin.ru/acts/15786

13. Белоусов Ю. В., Тимофеева О. И. «Направления совершенствования программно-целевых инструментов бюджетного планирования и управления бюджетными расходами // «ГосМенеджмент электронный журнал». 2013. № 09.

14. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс российской федерации и отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».

15. Губанова Е. Е. О переходе на «программный» бюджет [Текст] / Е. Е. Губанова // Молодой ученый. — 2013. — №10. — С. 300-302.



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2019-12-28 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: