Тема 3. Территориальные основы местного самоуправления
1.Понятие территориальных основ местного самоуправления.
2.Муниципальные образования: понятие и виды. Принципы формирования муниципальных образований.
3.Порядок создания, реорганизации, ликвидации, изменения границ, переименования муниципальных образований.
4.Понятие, принципы, порядок создания, реорганизации, ликвидации, изменения границ, переименования муниципальных образований в Краснодарском крае.
5.Местное самоуправление на территориях с особым (специальным) статусом.
6.Межмуниципальное сотрудничество: понятие, правовые формы. Ассоциации (союзы) муниципальных образований.
Понятие территориальных основ местного самоуправления.
Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:
- создание муниципального образования;
- состав территории муниципального образования;
- границы муниципального образования;
- изменение состава территории муниципального образования;
- упразднение муниципального образования.
Таким образом, территориальные основы местного самоуправления - совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих формирование, состав, границы территории муниципального образования, порядок их установления, изменения и упразднения.
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, так как функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления осуществляется на федеральном уровне: Конституцией РФ 1993г., ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003.
На уровне субъектов РФ: Конституции республик, Уставы краев и областей, законы субъектов РФ
На муниципальном уровне: Уставы и законы муниципальных образований (Устав г. Краснодара).
Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.
Муниципальные образования: понятие и виды. Принципы формирования муниципальных образований.
Термин «муниципальное образование» был введен Гражданским Кодексом РФ 1994 года и раскрыт в Федеральном законе 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления».
В ФЗ 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправления, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 года не дает определения муниципального образования, а лишь перечисляет возможные виды муниципальных образований. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06.10.2003 года муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. В соответствии с внесенными изменениями Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ
Возможность создавать иные муниципальные образования в границах каких-либо других территориальных единиц закон не предусматривает.
Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:
1.Наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями 131-ФЗ.
2.Наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;
3.Наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;
4.Наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);
5.Наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и(или) органами и должностными лицами местного самоуправления);
6.Права устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:
1.Сельское поселение- в соответствии со статьей 2 ФЗ №131-ФЗ- это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов(поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения -более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения- менее 3000 человек каждый). К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
---Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. ФЗ №131-ФЗ предусматривает, в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территорий поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
До каких пределов может уменьшаться эта численность населения ФЗ прямо не говорит, но вместе с тем, он разрешает, на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.---
2.Городское поселение- в соответствии со ст.2 ФЗ №131-ФЗ- это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п.5 ст.11 Закона следует, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения-территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной ифраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
3.Муниципальный район - в соответствии со ст.2 ФЗ №131-ФЗ- это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:
Из сельских поселений (встречается преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);
Из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);
Из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. «напрямую» состоящих в муниципальном районе (такое бывает в местностях с низкой плотностью населения).
4.Городской округ- в соответствии со ст.2 ФЗ №131-ФЗ- это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ №131-ФЗ вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
В соответствии с ч.2 ст.11 ФЗ-131 ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ФЗ-131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
5.Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.
6.Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.
7.Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения- это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Как известно, в Российской федерации есть 3 города федерального значения- Москва, Санкт-Петербург и Севастополь являющиеся одновременно и субъектами РФ. Есть арендуемый Россией до 2050 года, город наделённый статусом, соответствующим городу федерального значения РФ, но не являющийся субъектом РФ. Байконур, Казахстан.
Принципы формирования муниципальных образований- это законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяют порядок образования муниципального образования, состав территории муниципального образования, а также порядок установления и изменения их границ.
1. местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, данный принцип закрепляет закрытый перечень видов муниципальных образований;
2.сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований: согласно ст.131 Конституции РФ: "местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях..."
Поселенческий (когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ населенного пункта),
Территориальный (муниципальные образования существуют только на уровне районов, сельских округов).
3.участие населения в принятии решений при образовании, преобразовании муниципального образования;
4. принцип учета численности населения при образовании муниципального образования, ФЗ 131-ФЗ устанавливает принцип численности населения для определения типа сельского поселения.
5.принцип закрепления статуса муниципального образования законами субъекта РФ- 131-ФЗ закрепил порядок, согласно которому субъекты РФ решают вопросы образования и преобразования муниципальных образований, наделения их соответствующим статусом;
6. принцип целостности территории муниципального образования, то есть все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу;
7.учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования и другие принципы.