В целях бюджетного выравнивания необходимо введение методических стандартов расчета показателей эффективности исполнения бюджета по доходам и расходам.
Министерство финансов РФ использует понятия уровень бюджетной обеспеченности и индекс бюджетных расходов. При этом определение бюджетной обеспеченности не дается, и экономисты трактуют термин достаточно свободно, чтобы можно было воспринимать его как характеристику доходов бюджета, так и характеристику расходов.
Чтобы не вступать в противоречие с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации[2], будем обобщенно понимать под бюджетной обеспеченностью региона суммарные налоговые поступления на душу населения. Таким образом, бюджетная обеспеченность является показателем эффективности исполнения бюджета по доходам.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций определяется по формуле:
,
где: БОi - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций;
ИНПi - индекс налогового потенциала субъекта РФ;
ИБРi - индекс бюджетных расходов субъекта РФ.
Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.
Индекс налогового потенциала и индекс бюджетных расходов применяются для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не являются прогнозируемыми оценками доходов и расходов соответственно субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Минфин РФ публикует данные показатели в динамике на своем сайте, иллюстрацией могут служить данные по Приволжскому федеральному округу (табл..).
Таблица. – Уровень расчетной бюджетной обеспеченности
и индекс бюджетных расходов субъектов РФ на 2017 - 2019 годы[3]
| Субъекты Российской Федерации | 2017 год | 2018 год | 2019 год | |||
| БОi | ИБРi | БОi | ИБРi | БОi | ИБРi | |
| Республика Башкортостан | 0,777 | 0,948 | 0,738 | 0,948 | 0,731 | 0,949 |
| Республика Марий Эл | 0,719 | 0,912 | 0,649 | 0,912 | 0,640 | 0,912 |
| Республика Мордовия | 0,849 | 0,866 | 0,799 | 0,866 | 0,785 | 0,866 |
| Республика Татарстан | 1,170 | 0,852 | 1,168 | 0,852 | 1,167 | 0,852 |
| Удмуртская Республика | 0,841 | 0,920 | 0,815 | 0,920 | 0,812 | 0,920 |
| Чувашская Республика | 0,712 | 0,884 | 0,651 | 0,884 | 0,642 | 0,884 |
| Пермский край | 0,960 | 0,957 | 0,937 | 0,957 | 0,940 | 0,957 |
| Кировская область | 0,706 | 0,955 | 0,652 | 0,955 | 0,643 | 0,955 |
| Нижегородская область | 0,947 | 0,884 | 0,925 | 0,884 | 0,920 | 0,884 |
| Оренбургская область | 0,904 | 0,927 | 0,879 | 0,927 | 0,880 | 0,927 |
| Пензенская область | 0,720 | 0,842 | 0,660 | 0,842 | 0,649 | 0,842 |
| Самарская область | 1,092 | 0,834 | 1,088 | 0,834 | 1,085 | 0,834 |
| Саратовская область | 0,769 | 0,805 | 0,730 | 0,805 | 0,724 | 0,805 |
| Ульяновская область | 0,837 | 0,829 | 0,798 | 0,829 | 0,788 | 0,829 |
| Средний уровень по РФ | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 |
Дотации распределяются между субъектами Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
По данным Электронного бюджета РФ budget.gov.ru в 2015-2017 годах не являлись дотационными Республика Татарстан и Самарская область; являлись дотационными в пределах 10 % от собственных доходов Нижегородская область, Республика Башкортостан, Пермский край; в пределах 10-40 % от собственных доходов – Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Кировская область, Республика Мордовия; остальные меняли статус, например, Саратовская область переместилась из второй группы в третью. С учетом понижательного тренда в 2017-2019 годах (видно из таблицы) ситуация с дотационными субъектами РФ сохраняется.
Практическое применение программного подхода. Минэкономразвития России проводит оценку эффективности государственных программ[4]. Методика оценки эффективности государственных программ предполагает проведение анализа следующих сведений:
- о степени соответствия установленных и достигнутых целевых индикаторов и показателей государственных программ («Оценка показателей (индикаторов)»);
- о выполнении реализации основных мероприятий (на основе анализа исполнения контрольных событий государственных программ) («Оценка основных мероприятий»);
- о выполнении расходных обязательств Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ («Оценка кассового исполнения»);
- об оценке деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся разработки и реализации государственных программ (менеджмент) («Оценка эффективности деятельности ответственного исполнителя»).
В Методике приведены источники данных и алгоритмы усреднения с использованием весовых коэффициентов для расчета оценок по указанным направлениям. На их основе с применением аналогичного усреднения строится интегральная оценка эффективности реализации государственной программы.
Методика носит рекомендательный характер, и Субъекты Федерации применяют собственные ее модификации. Вместе с тем, критика сводится не к сравнению различных модификаций и формул усреднения, а к самому наличию возможности применять собственный вариант методики. Не единообразность, а абсолютная идентичность построения оценок одним исполнительным органом власти даст ожидаемый позитивный результат.
Аналитики предлагают большее внимание уделить оценкам отдельных направлений, хотя общая интегральная оценка не отвергается. Значительно сложнее осуществить рекомендацию повысить качество целевых индикаторов и показателей государственных программ. Комплексные требования к целевым индикаторам и показателям даются в «Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ»[5].
[1] См.: Андреева Е. И., Горшкова И. Д., Ковалевская А. С. Рекомендации по оценке социально-экономической эффективности социальных программ. Определения, подходы, практический опыт. М.: Проспект, 2014.
[2] Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (ред. 31 декабря 2018 г.).- https://ivo.garant.ru/#/document/187556/paragraph/2:0
[3] Уровень расчетной бюджетной обеспеченности и индекс бюджетных расходов субъектов Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, рассчитанные в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" - https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=116795
[4] Методика оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации https://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/5d7b77cf-7424-49dd-9f2f-9fffeab39cc6/2017030812.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=5d7b77cf-7424-49dd-9f2f-9fffeab39cc6
[5] Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" (ред. от 25 декабря 2018 г.) - https://base.garant.ru/198991/