Тема 5. Эффективность исполнения бюджета
Краткое содержание темы. Академический и программный подходы к оценке эффективности государственных расходов. Модели оценки эффективности, зарубежные и отечественные. Различные понятия эффективности бюджетных расходов.
Понятия эффективности в БК РФ, экономность, результативность.
Применение академического подхода. Уровень бюджетной обеспеченности, индекс налогового потенциала, индекс бюджетных расходов, методика расчета. Распределяются дотации между субъектами Российской Федерации.
Применение программного подхода. Методика оценки эффективности государственных программ. Рекомендации по совершенствованию методики
Теоретические основы оценки эффективности.
С задачей построения целостной системы оценки эффективности расходов бюджета сталкиваются правительства стран по всему миру. Зачастую это связано с последствиями периода финансовой нестабильности, наметившейся тенденцией роста расходных обязательств государства при снижении доходов бюджета. В такой ситуации применение указанной оценки позволяет выявить наименее эффективные направления государственных расходов, а также возможный потенциал по повышению их эффективности.
В настоящее время существуют различные подходы к оценке эффективности государственных расходов, среди которых можно выделить два основных:
— академический;
— программный.
Необходимо понимать, что эти направления сложились из-за различия в целях их реализации.
Академическое направление использует укрупненное представление об эффективности расходов в целях сопоставлений высшего уровня, пренебрегая при этом рядом факторов. При этом часто используют относительные величины, например, отношение расходов к произведенному продукту.
Основная цель программного подхода — оценить результативность работы органов государственной власти по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.
При разработке целостной системы оценки эффективности государственных программ ко всем вышеуказанным критериям подбираются группы индикаторов, с помощью которых можно дать количественную оценку программной деятельности органа государственной власти по реализации ее мероприятий.
Оценка эффективности бюджетных расходов относится к ключевым вопросам управления общественными финансами. Однако, несмотря на частое употребление термина «эффективность» в стратегических документах российских органов власти, терминология действующего федерального законодательства отличается от принятых в литературе определений.
В зарубежной теоретической и прикладной литературе изначально выделяли две базовые модели, характеризующие эффективность бюджетных расходов:
1. «экономичность — эффективность — результативность» (англ. «economy — efficiency — effectiveness»), или модель «3Es», т. к. все три термина начинаются с одной буквы;
2. «ресурсы — непосредственный результат — конечный результат» (англ. «input — output — outcome»), или модель «IOO».
Впоследствии две модели были объединены в одну (см. рис. 1).
|
Рис. 5.1. Понятие эффективности в зарубежной литературе
Понятие эффективности включает следующие компоненты:
— техническая эффективность (technical efficiency), которая определяется как соотношение стоимости промежуточного результата (общественного блага или услуги) и ресурсов, затраченных на его производство;
— аллокационная эффективность (allocative efficiency), которая означает использование имеющихся в распоряжении бюджета ресурсов для получения результата, максимально соответствующего предпочтениям жителей.
В моделях «3Es» под эффективностью обычно подразумевается именно техническая эффективность.
Аллокационная эффективность означает, что жители получают максимальную отдачу от ограниченных бюджетных ресурсов. Ресурсы государства могут быть использованы на различные цели, но наибольшая эффективность достигается при распределении ресурсов в соответствии с предпочтениями жителей.
Результативность определяется различными способами, но наиболее распространенное определение — это достижение поставленных целей.
В отечественных публикациях также выделяют несколько характеристик эффективности (см. рис. 3):
— экономичность;
— экономическая эффективность;
— социальная эффективность;
— социально-экономическая эффективность;
— результативность.
Рис. 5.2. Оценка эффективности бюджетных расходов
Определение понятия эффективности бюджетных расходов в российских публикациях
Экономичность характеризует стоимость единицы определенного вида ресурсов, использующихся для предоставления общественных благ (реализации программы, финансирования бюджетной услуги).
Экономическая эффективность* характеризует соотношение объема общественных благ (предоставленных услуг) определенного качества и затрат (в денежном выражении) на их предоставление или производство.
Социальная (общественная) эффективность характеризует степень достижения общественно значимого результата (эффекта) в зависимости от объема и качества предоставляемых государством услуг.
Социально-экономическая (общественно-экономическая) эффективность характеризует соотношение величины достигнутого в результате реализации программы (финансирования мероприятия, статьи расходов) общественно значимого результата (эффекта) и величины затрат на его достижение.
Результативность характеризует соотношение фактически достигнутых и запланированных результатов, т. е. соответствие результатов, достигаемых за счет осуществления бюджетных расходов, заранее поставленным целям.
Все эти характеристики тесно связаны и выражают различные аспекты понятия эффективности бюджетных расходов. Экономичные решения обеспечивают более высокую экономическую эффективность, а она в свою очередь приводит к более высокой социальноэкономической эффективности.
5.2. Понятие эффективности расходов в федеральном законодательстве
В федеральном законодательстве нет однозначной трактовки понятия «эффективность», что вызывает затруднения при попытке эту эффективность оценить. В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 34) содержится принцип эффективности использования бюджетных средств, включающий два компонента:
— экономность — достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств;
— результативность — достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
При этом понятие результативности в определении ст. 34 Бюджетного кодекса отличается от принятого в теоретической литературе: речь идет не о достижении запланированного результата, а о достижении наилучшего результата, возможного при данном объеме финансирования, хотя при таком подходе результат может быть отличен от первоначально запланированного. В теории данному понятию скорее соответствует термин «эффективность использования ресурсов»[1].
Неоднозначность трактовок понятия «эффективность» в федеральных нормативных актах привела к неопределенности в законодательстве субъектов Российской Федерации (естественно, среди органов местного самоуправления каждого субъекта РФ единообразие терминологии присутствует).