ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ТЕМАТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О ПОПРАВКЕ К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 14 МАРТА 2020 Г. N 1-ФКЗ
"О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВОПРОСОВ
ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ"
Т.Я. ХАБРИЕВА, А.А. КЛИШАС
Рецензент:
Бондарь Н.С., судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Авторы
Талия Ярулловна Хабриева, сопредседатель рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти", директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), заместитель президента Российской академии наук (РАН), член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), академик РАН, действительный член Международной академии сравнительного права (штаб-квартира г. Париж), доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан.
Андрей Александрович Клишас, сопредседатель рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти", Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Список сокращений
Закон о поправке - Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" (Собрание законодательства РФ. 2020. N 11. Ст. 1416);
Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. - Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 2020. N 12. Ст. 1855);
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П - Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" (Собрание законодательства РФ. 2015. N 30. Ст. 4658);
Венецианская комиссия Совета Европы - Европейская комиссия за демократию через право;
ЕСПЧ - Европейский суд по правам человека.
Введение
15 января 2020 г. Президент России на церемонии оглашения ежегодного Послания Федеральному Собранию <1> выступил с инициативой о внесении изменений в Конституцию РФ. В тот же день была создана рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию <2>. В ее состав (75 человек) вошли представители самых разных групп населения, профессиональных сообществ: врачи, учителя, спортсмены, деятели науки, культуры, искусства, предприниматели, лидеры профсоюзных и других общественных организаций, депутаты, политики и, конечно, правоведы.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020. N 7.
<2> Распоряжение Президента РФ от 15 января 2020 г. N 5-рп "О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации". URL: https://www.pravo.gov.ru.
20 января Президент внес в Государственную Думу проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Процесс модернизации Конституции был начат главой государства, но разработка изменений Основного Закона почти сразу превратилась в коллективное конституционное творчество граждан. Рабочая группа стала одним из основных каналов выражения народной конституционной (правотворческой) инициативы.
Конституционные новеллы проектировались при самом широком и непосредственном участии населения (рабочая группа обобщила более 1 000 предложений), и их судьба в конечном счете была решена гражданами в ходе общероссийского голосования. Ему предшествовало одобрение Закона о поправке Государственной Думой <1> и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации <2> (11 марта 2020 г.), а также законодательными органами субъектов Российской Федерации (12, 13 марта 2020 г.). Конституционный Суд РФ в своем Заключении от 16 марта 2020 г. подтвердил соответствие Закона о поправке положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Государственной Думы от 11 марта 2020 г. N 7867-7 ГД. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7#bh_histras.
<2> Постановление Совета Федерации от 11 марта 2020 г. N 75-СФ // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7#bh_histras.
Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию, проведение которого согласно Закону стало обязательным условием вступления поправок в силу, первоначально было запланировано на 22 апреля 2020 г., но из-за сложной эпидемиологической обстановки в связи с пандемией, вызванной распространением коронавирусной инфекции, было перенесено на более поздний срок и состоялось 1 июля этого года.
Явка на общероссийское голосование составила 67,97%, изменения поддержали 77,92% принявших в нем участие россиян <1>. Президент России 3 июля 2020 г. подписал Указ N 445 "Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками", в соответствии с которым изменения Конституции РФ, предусмотренные ст. 1 Закона о поправке, вступили в силу 4 июля 2020 г.
--------------------------------
<1> Высокий уровень поддержки поправок гражданами России фиксировался результатами социологических опросов на протяжении всего времени подготовки к проведению общероссийского голосования и был подтвержден его итогами. Это свидетельствует о высокой степени социальной солидарности российских граждан, наличии устойчивого общественного запроса на реализацию комплексной социальной политики государства (о важности социальной политики и повестки в государственном строительстве см. подробнее: Клишас А.А. Сообща - победим // Российская газета. 2020. N 8141; Он же: Юридический код государства: вопросы теории и практики. М., 2019).
Комментируемый Закон - не совсем обычный. Он, как и другие немногочисленные законы о поправке к Конституции РФ <1>, имеет особые статус и место в системе законодательства, которые были выявлены Конституционным Судом РФ в процессе толкования Основного Закона России <2>. Суд указал, что положения ст. 136 Конституции РФ, регламентирующие порядок принятия и вступления в силу поправок к ее главам (с 3 по 8) могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Этой правовой позицией Конституционного Суда руководствовался законодатель при принятии Федерального закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
--------------------------------
<1> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации"; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации"; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ.
Такого рода акты служат инструментом специального регулирования, предусмотренного гл. 9 Конституции РФ <1>. Комментируемый Закон принят не для обеспечения реализации конституционных норм, а с целью их изменения в той части, в которой это допускается Конституцией государства. Он юридически оформляет поправки к Основному Закону и в связи с этим выполняет особые функции в правовой системе России.
--------------------------------
<1> Там же.
Закон о поправке 2020 г. уникален, так как в отличие от аналогичных законов:
- содержит не одну, а множество поправок к Конституции, несмотря на название, которое предопределено законом <1>;
- объединяет в своем тексте поправки и положения, обеспечивающие вступление их в силу;
- устанавливает более сложный по сравнению с учрежденным в ст. 136 Конституции РФ порядок введения его норм в действие, ранее не известный отечественной конституционной практике.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
Закон о поправке закрепляет самые масштабные конституционные преобразования в России со времени принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., а именно:
- расширяет ценностный каталог Конституции РФ, обеспечивает более рельефное отражение в нем исторических истоков, духовных традиций и собственных идеалов российского общества;
- конкретизирует параметры социального государства;
- фиксирует современные очертания формы российского государства;
- отражает совершенствование механизма государства и осуществления публичной власти;
- меняет соотношение приоритетов открытости российской правовой системы и ее защищенности от внешнего воздействия за счет встраивания в Конституцию и конституционное законодательство новой (но уже апробированной благодаря деятельности Конституционного Суда РФ) формулы соразмерности универсальных и национальных правовых ценностей, принципов и норм.
При этом поправки не затронули содержание гл. 1, 2 и 9 Основного Закона: основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения Конституции.
Для правильного понимания сущности, целей и специфики конституционной модернизации, проведенной с помощью принятия данного Закона, и, соответственно, для уяснения содержания его норм важно истолковать изменения Конституции РФ в контексте глобального конституционного развития и его мировых трендов, разъяснить конкретно-исторический смысл поправок к Основному Закону России.
В начале третьего тысячелетия во многих странах мира произошли масштабные конституционные преобразования, назначение и динамика которых заметно отличаются от подобных процессов прежних лет. Большая часть конституций, действующих в современных государствах, подверглась коррекции. Это коснулось и "старых" конституций (Великобритания, Франция), и достаточно "молодых" основных законов. Немало конституционных реформ только за последнее десятилетие произошло в государствах постсоветского пространства. Очередные модификации конституций осуществлены в Азербайджане, Армении, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане, Грузии и Украине. Сходные процессы наблюдаются в большинстве стран евразийской правовой группы, включая Турцию. В этих государствах продолжается поиск оптимальных форм правления, государственного устройства, отвечающих внутренним политическим, социальным, экономическим и другим процессам. Большинство изменений конституций связано с частичной внутриинституциональной смысловой коррекцией их текста, не затрагивающей природу конституционно-правовых институтов.
Основные изменения конституций, принятых в 1990-х гг. в бывших советских республиках, как правило, касаются четырех блоков положений: взаимоотношения законодательной и исполнительной властей (в части прерогатив главы государства); прав и свобод человека и гражданина; судебной власти (зачастую в этот блок включается регламентация положения органа конституционного контроля); сферы прокуратуры. Наиболее распространенным конституционным изменением последнего десятилетия стало перераспределение властных полномочий и компетенции высших государственных органов, которое в ряде случаев повлекло за собой существенные корректировки формы (системы) организации государственной власти. В целом конституционные изменения в этих странах имеют неодинаковую глубину и масштаб - от узконаправленной модернизации, частичной реформы до полного пересмотра основного закона.
Это, с одной стороны, иллюстрирует распространенность практики изменения конституции, с другой стороны, убеждает в том, что конституция - развивающаяся правовая материя, способная к обновлению. Она должна отражать правовое развитие, меняться под "давлением" объективных обстоятельств и по запросу общества, адаптироваться к новым условиям, наполняться актуальным содержанием. Излишняя консервация основного закона способна вызвать значительное общественное напряжение и привести к нарушению эволюции государственности. Так было в социалистических странах Европы, многих государствах Азии, Африки и Латинской Америки.
Но это лишь одна из сторон конституционных процессов, наблюдаемых в различных странах мира. Еще одним трендом в мировом конституционном развитии является усиление культурно-исторической специфичности конституций, закрепление в них национальной и конституционной идентичности <1>, оригинальных концептов соразмерности универсальных и национальных ценностей. Если десятки новых конституций эпохи 1990-х гг. были написаны очень похожим языком, соответствующим представлениям об окончательной победе либеральной идеологии, то конституционные реформы XXI в. демонстрируют уникальный всплеск самобытности.
--------------------------------
<1> Понятие "конституционная идентичность" появилось в российском конституционном праве несколько лет назад. Оно было упомянуто (наряду с терминами "конституционные ценности" и "конституционно защищаемые ценности") в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П. Это понятие исторически связано с обострившейся конкуренцией национальных, наднациональных и транснациональных правопорядков и все чаще используется органами правосудия других стран (главным образом Франции, Германии и Италии) в рамках правовой защиты своих национальных конституционных ценностей в условиях интеграции. "Национальные идентичности государств-членов", которые "следует уважать", упоминаются в ст. 4 Договора о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Важность феномена национальной конституционной идентичности и развитой конституционной культуры для того или иного социума состоит в том, что по мере своего "взросления" общество формирует устойчивую и непротиворечивую систему фундаментальных правовых принципов, основанных на признанных этим обществом ценностях. Такие прочные опоры позволяют в дальнейшем комплексно развиваться и осуществлять самонастройку, логически и нравственно выверенное совершенствование национальной правовой системы, прежде всего, ее основы - конституции.
Многие страны ближнего и дальнего зарубежья внесли в свои конституции поправки, меняющие шкалу или приоритетность своих ценностей (например, Венгрия, Словакия, Испания, Армения, Кыргызстан, Казахстан, Азербайджан, Египет, Тунис, Бахрейн и др.). Одни конституции "экологизируются", природа и ее ресурсы рассматриваются как уникальное народное достояние. Другие фиксируют такие непреходящие ценности, как семья и социальная справедливость. Современные конституционные реформы затрагивают не только право и правовую систему страны. В мире широко утверждается "ценностное" правопонимание, на смену иерархическому соотношению универсального и национального в праве приходит иное их сочетание, предполагающее "равноправие" и даже приоритет национального компонента. Именно в этом ключе государства сейчас формируют новые стратегии собственного, в том числе конституционного развития.
Эти ориентиры в правовой эволюции восприняты и Россией. В результате появились поправки о культуре как уникальном наследии многонационального народа, сохранении этнокультурного и языкового многообразия, памяти предков, веры в Бога, исторической правды, памяти защитников Отечества, традиционных для России семейных ценностей и др. В этом же ряду поправки о преемственности государственного развития, защите суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, верховенства ее Конституции по отношению к решениям межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции России, и другие конституционные новеллы.
Очевидно, что в новом конституционном цикле Россия вырабатывает свою национальную модель конституции, соответствующую отечественному менталитету и новым требованиям государственной безопасности страны. Эта модель лучше, чем ранее, отражает государственно-гражданскую идентичность России, ее социокультурные коды и политико-правовые идеалы. Такая ценностная, а точнее, социально ценностная модель учитывает накопленный исторический опыт, проверенные эволюцией практики и приоритеты, осознанные не только властью, но и широкими слоями общества <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в России: в поисках национальной идентичности // Вестник Российской академии наук. 2020. Том 90. N 5. С. 403 - 414.
Следует принять во внимание, что правовые предпосылки конституционных изменений в России в 2020 году во многом уже были созданы, в частности, Конституционным Судом РФ, законодательством и документами стратегического планирования.
Например, введенную в Конституцию РФ категорию "публичная власть" Конституционный Суд использует с 1995 г. <1>. Он же, несмотря на распространенную в тот период в науке идею широкой самостоятельности местного самоуправления, обосновал наличие единства государственной власти и местного самоуправления, неправомерности их противопоставления <2>, что получило более определенное закрепление в комментируемом Законе о поправке (ст. 131 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации".
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Наконец, следует упомянуть и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой "Постановление Европейского суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения, если в результате толкования конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное Постановление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдется с императивными нормами общего международного права" <1>. Эта правовая позиция теперь включена в ст. 79 Конституции России.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П.
Закон о поправке возводит в ранг конституционных норм некоторые положения федеральных законов, например в отношении минимального размера оплаты труда (МРОТ) и прожиточного минимума. Это нормы Федерального закона от 28 декабря 2017 г. N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения" и Федерального закона от 27 декабря 2019 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", которыми изначально была установлена корреляция величин МРОТ и прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации, а затем их полная тождественность. Российская Федерация стала первой из стран СНГ, где институт непрерывного образования закреплен не только в отраслевых законах (п. 8 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"), но и в Конституции (п. "е" ст. 71).
Перевод положений законов на конституционный уровень, их "восхождение" в Конституцию - новое явление для российской конституционной практики, уже получившее в доктрине название - конституционная легитимация законодательных норм <1>. Она послужила одним из инструментов осуществления конституционных изменений и показала свою эффективность для целей модернизации Основного Закона.
--------------------------------
<1> Доклад директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Я. Хабриевой на открытии XV Международной школы-практикума молодых ученых-юристов "Конституция и модернизация законодательства" (Москва, ИЗиСП, 27 мая 2020 г.) на тему "Модернизация законодательства в контексте конституционных преобразований". URL: https://izak.ru/img_content/privetstvennoe-slovo-talii-yarullovny-habrievoj-2.pdf.
Многие получившие конституционное закрепление ценности ранее были зафиксированы в актах государственного стратегического планирования. Например, согласно п. 11 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года "современное Российское государство объединяет основанный на сохранении и развитии русской культуры и языка, историко-культурного наследия всех народов России единый культурный (цивилизационный) код, который характеризуется особым стремлением к правде и справедливости, уважением самобытных традиций населяющих Россию народов и способностью интегрировать их лучшие достижения в единую российскую культуру" <1>.
--------------------------------
<1> Утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. N 1666.
Таким образом, поправки к Конституции не влекут демонтажа правовой системы, а напротив, являются закономерным продолжением правовой эволюции России, отражают преемственность в ее конституционном развитии и задают направление для устойчивого роста государства и общества.
Тематический комментарий к Закону о поправке, предложенный вниманию читателя, содержит разъяснения, которые нередко сопровождают обновление конституции и имеют как теоретическое, так и прикладное значение. В фокусе внимания именно Закон о поправке, потому что он, во-первых, является источником исторического и телеологического толкования Конституции; во-вторых, важен для определения темпоральных характеристик конституционных поправок; в-третьих, содержит нормы прямого действия, срок которых не ограничен (ст. ст. 2 - 3), а введенный им институт общероссийского голосования может применяться и впредь, так же как и другие элементы установленного им порядка легитимации конституционных поправок, в частности участие Конституционного Суда РФ в этом процессе. Кроме того, он служит основанием для внесения изменений в Конституцию <1>, правовым подтверждением легитимности ее обновленного текста и законности конституционных изменений.
--------------------------------
<1> Согласно ст. 14 Федерального закона 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. После этого глава государства осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.
Иными словами, Закон о поправке 2020 г. не только выполняет функции источника права в короткий промежуток времени, когда вносятся изменения в Конституцию, но и сохраняет потенциал осуществления этих функций в перспективе.
Обычно комментарии готовятся через некоторое время после вступления закона в силу, чтобы найти ответы на вопросы правоприменительной практики, служат "путеводителями" для субъектов права в процессе реализации его норм. Настоящий комментарий является исключением из этого правила. Как показал опыт, конституционные изменения уже оказали влияние на управленческую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, установление ее приоритетов и принятие конкретных решений в период экономического кризиса и пандемии 2020 года. Это важно в том числе потому, что поправки не только изменяют текст Конституции, но и служат императивом, а также ориентиром для дальнейшей модернизации российского законодательства <1>.
--------------------------------
<1> В качестве примера можно привести повышение с 1 марта 2020 г. размера пособия по безработице. Его максимальная величина была установлена в размере МРОТ и прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации и составила 12130 руб. При этом гарантии в отношении безработных были расширены посредством предоставления права на повторное обращение в центры занятости за государственной услугой по содействию в поиске подходящей работы и повышения размера пособия по безработице гражданам с детьми (в апреле - июне 2020 г.), пропорционально количеству детей безработного - из расчета на каждого ребенка одному из родителей, приемных родителей, усыновителей, а также опекуну (попечителю).
Комментарий к Закону о поправке имеет оригинальную структуру. Он не постатейный, а построен в соответствии с основными тематическими блоками норм Закона о поправке. Такая структура, по мнению авторов, позволяет в более удобном для читателя формате раскрыть содержание конституционных новелл, а также положений Закона, не подлежащих включению в текст Конституции и имеющих прямое действие.
Авторы комментария выражают благодарность доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу Российской Федерации Л.В. Андриченко за помощь в подготовке материалов комментария.
§ 1. Федеральные территории
Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 67) включает в состав территории Российской Федерации территории ее субъектов, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Поправка к данной статье направлена на изменение состава территории Российской Федерации за счет введения федеральных территорий, под которыми чаще всего понимаются внутригосударственные образования, не являющиеся субъектами федерации и подпадающие под непосредственное управление федеральных органов власти. Особый статус федеральных территорий позволит обеспечить более эффективное управление при поддержании необходимого баланса между обеспечением прав граждан и сохранением интересов государства.
Примечание. Конституционный Суд РФ указал, что положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее ст. 5 (ч. 1) Конституции РФ, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории - ч. 1 ст. 67 Конституции РФ), а равно другим положениям гл. 1 и 2 Конституции РФ, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
В поправке к ст. 67 речь не идет об изменении федеративного устройства государства. В указанной статье не определяется, в какой части состава территории Российской Федерации - на территориях субъектов Российской Федерации, в пределах территориального моря или внутренних водах - могут в будущем создаваться федеральные территории. Очевидно, что их создание может затронуть границы некоторых субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Законом о поправке не корректируются положения Конституции, регламентирующие порядок изменения границ субъектов Российской Федерации. Вероятно, создание федеральных территорий, влекущее изменение границ субъектов, должно осуществляться по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации и с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации. Поправка носит характер конституционной дискреции, закрепляя возможность, а не обязанность создания таких территорий.
Новая конституционная норма не определяет, как будет осуществляться создание федеральных территорий. Возможны варианты: 1) принятие в каждом случае создания такой территории специального федерального закона; 2) принятие федерального закона, регламентирующего общий порядок создания федеральных территорий, согласно которому конкретное решение по образованию территории будет приниматься в ином порядке (самостоятельным федеральным законом, указом Президента РФ); 3) все федеральные территории будут созданы одним федеральным законом. Таким образом, в данном случае выбор модели законодательного регулирования, как и вопрос об организации публичной власти на федеральных территориях, остается на усмотрение федерального законодателя.
В Российской Федерации создание федеральных территорий может осуществляться, например, в целях обороны страны, безопасности государства (формирование и обеспечение функционирования закрытых административно-территориальных образований), иметь важное стратегическое (космодром "Восточный", архипелаг Новая Земля), природоохранное (особо охраняемые природные территории) и иное значение.
Примечание. В зарубежных федеративных государствах некоторые территории могут наделяться статусом территорий федерального подчинения, что предполагает наличие там только одного уровня государственной публичной власти. Главными особенностями такого правового режима являются установление прямого подчинения органов власти указанных территорий органам и должностным лицам федерального центра (как правило, исполнительной власти), а также упрощенный по сравнению с образованием субъектов Федерации порядок создания, преобразования и ликвидации. Конституционно-правовой статус федеральных территорий существенно различается в зависимости от цели их создания.
В США существует 14 федеральных территорий, представляющих собой субнациональные административные единицы, не входящие в какой-либо американский штат, находящиеся под контролем федерального правительства США. Конгрессом США этим территориям на основании ст. 4 разд. 3 Конституции США предоставлена определенная степень самоуправления.
В Австралии, помимо шести штатов, образованы 10 федеральных территорий. Наиболее крупными из них являются Австралийская столичная территория и Северная территория. Федеральные территории как административные единицы в отличие от штатов приобретают свою правосубъектность на основании акта Парламента. Так, образование Австралийской столичной территории было связано с принятием соответствующего Акта 1998 г., а образование Северной территории - Акта о принятии Северной территории 1910 г.
Канада разделена на 10 провинций и три территории. В отличие от провинций, территории Канады не обладают неотъемлемым суверенитетом и имеют только те полномочия, которые делегированы им федеральным правительством. Правосубъектность каждой территории определяется актом Парламента Канады: Закон "О Северо-Западных Территориях" 2014 г., Закон "О Юконе" 2002 г., Закон "О Нунавуте" 1993 г.
В Индии для обозначения территорий прямого федерального подчинения используется легальный термин "союзные территории". В соответствии с Приложением I к Конституции насчитывается восемь таких территорий: Андаманские и Никобарские острова, Чандигарх, Дадра и Нагар-Хавели и Даман и Диу, Дели, Джамму и Кашмир, Ладакх, Лакшадвип и Пудучерри. В силу ст. 239 Конституции Индии союзные территории находятся под юрисдикцией федерального Президента, который "действует таким образом, какой он сочтет надлежащим, через назначаемого им администратора (в Национальной столичной территории Дели - через Лейтенант-губернатора) с целью, которая ему будет указана". Президент может назначить губернатора штата в качестве администратора какой-либо прилегающей союзной территории, и если губернатор назначен таким образом, то он будет осуществлять свои функции в качестве администратора независимо от Совета министров своего штата.
В Малайзии существует три территории прямого федерального подчинения. В соответствии со ст. 1 Конституции Малайзии федеральными территориями являются Куала-Лумпур, Путраджая и Лабуан. Закрепляемый Конституцией правовой статус штатов Малайзии на них не распространяется. Согласно п. 9 приложения 9 к Конституции Малайзии управление данными федеральными территориями относится к ведению федерации и осуществляется федеральным правительством, в частности Министерством федеральных территорий.
§ 2. Недопустимость отчуждения территорий
Российской Федерации