С точки зрения глобализации права вопросы государственного управления в области использования и охраны лесов приобретают все большую актуальность в связи с развитием лесопромышленного комплекса в Российской Федерации за последние годы. Правовое регулирование государственного управления в данной сфере в России имеет важное значение, поскольку составной частью глобального права является национальное право.
С учетом глобального экологического значения лес представляет особую ценность для сохранения и укрепления благоприятной окружающей среды.
Функции лесов, не связанные с производством древесины, такие, как охрана природы, сохранение биологического разнообразия, образование грунтовых вод, предотвращение эрозии, защитная функция и организация отдыха, все больше рассматриваются в качестве важных аспектов устойчивого развития.
Под государственным управлением в сфере лесных отношений понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Оно подразделяется на общее и специальное государственное управление.
общее - В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации (далее - РФ) лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Совместное ведение предполагает принятие нормативно-правовых актов в указанной сфере, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативно-правовые акты исходят из того, что при осуществлении любой деятельности в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны быть устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала.
специальное - В соответствии с ч. 1 ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (далее - ЛК РФ) основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. В то же время в ЛК РФ не содержатся понятия лесничества и лесопарка, что создает проблему толкования норм лесного законодательства.
В настоящее время можно выделить следующие административно-правовые формы государственного управления в сфере использования и охраны лесов: лесное планирование, государственная инвентаризация лесов, охрана и защита лесов, воспроизводство лесов и лесоразведение, лесоустройство в лесах Российской Федерации.
ПЛАНИРОВАНИЕ в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий (ст. 85 ЛК РФ).
Данное определение сформулировано в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ. Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Тем самым для точного понимания лесного планирования необходимо обращаться к нормам градостроительного законодательства.
Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Карелия (далее - РК) принято распоряжение главы РК от 31.12.2008 N 975-р "Об утверждении Лесного плана Республики Карелия" <8>. Лесной план Республики Карелия действует с 1 января 2009 г. по 31 декабря 2018 г.
Лесной план субъекта Российской Федерации разрабатывается на срок 10 лет. В нем определяются цели и задачи лесного планирования, мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков на территории субъекта Российской Федерации, и зоны такого освоения. Таким образом, лесной план субъекта Российской Федерации можно назвать документом стратегического планирования, разрабатываемым на долгосрочный период.
Типовая форма и состав лесного плана субъекта Российской Федерации, порядок его подготовки и внесения в него изменений устанавливаются в соответствии со ст. 86 ЛК РФ уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время таким уполномоченным органом является Федеральное агентство лесного хозяйства.
Документом, определяющим состав лесного плана, а также порядок его разработки и внесения изменений, является Приказ Федерального агентства лесного хозяйства "Об утверждении типовой формы и состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки".
Согласно ст. 90 ЛК РФ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ ЛЕСОВ представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик.
Государственная инвентаризация лесов проводится в целях:
1) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;
2) оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
3) информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).
Государственная инвентаризация лесов проводится в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, наземными и аэрокосмическими способами.
Государство обеспечивает устойчивое управление лесами в области их использования, охраны, защиты и воспроизводства, направленное на обеспечение сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды, рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов.
Государство создает условия для участия граждан и общественных объединений в управлении лесами. При этом обеспечивается не только сохранение и восстановление экономического, экологического и социально-культурного потенциала лесов, но и развитие всех форм предпринимательства и обеспечивается занятость местного населения.
Управление лесами осуществляется уполномоченными органами государственной власти при участии и контроле граждан и общественных организаций. На основе диалога заинтересованных сторон создаются экономические стимулы для эффективного лесоуправления и социально ответственного лесопользования, интенсификации лесного хозяйства, сохранения и восстановления социального и экологического потенциала лесов, сохранения биоразнообразия.
Управление лесами содействует развитию производства продукции и предоставления услуг, получаемых на основе экономически эффективного, экологически устойчивого и социально ответственного использования лесов. Государство, предприниматели и граждане, использующие леса, несут ответственность за состояние лесов страны перед живущим и будущим поколениями.
Система управления лесами строится на оптимальном разграничении полномочий между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления. Органы власти обладают необходимыми и достаточными полномочиями в области лесных отношений, которые позволяют обеспечить гарантированное соблюдение конституционных прав граждан. На основе оптимизации разграничения полномочий система управления лесами обеспечивает соблюдение лесного законодательства и выполнение лесохозяйственных работ требуемого качества на всей площади лесов с учетом их целевого назначения и выполняемых функций, а также эффективное реагирование на возникновение чрезвычайных ситуаций в лесах.
ЛК РФ регулируется также федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), федеральный государственный пожарный надзор в лесах. Прогрессивный опыт, накопленный в мире, показывает, что чрезмерные темпы использования лесных ресурсов в действительности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут быть значительно снижены усилением контроля за отходами и увеличением использования вторичных материалов.
Таким образом, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫЛЕСОВ - это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с лесным планированием использованием, государственной инвентаризацией лесов, охраной, защитой и воспроизводством лесов, лесоустройством в лесах Российской Федерации. В данной сфере существует большое количество нормативно-правовых актов, но нет систематизации данных актов. В связи с тем что нет четкого надзора и контроля в сфере использования и охраны лесов, а также в связи с практической проблемой невыгодного выращивания лесов природопользователями в Российской Федерации, возникают проблемы с сохранением и воспроизводством лесов. В настоящее время природопользователям-предпринимателям в России выгоднее сделать поджог лесов, чтобы получить страховое возмещение, нежели тратить годы на выращивание, вырубку и восстановление лесов, которое занимает десятки лет.