В докладе Генерального секретаря ВТО Ф. Франжиали, прозвучавшем на 16-й сессии Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации (U№WTO) в декабре 2005 г., отмечалось, что в настоящее время перед туризмом стоят две масштабные задачи. Первая связана с текущим моментом - это обеспечение безопасности путешествий и преодоление кризисов. Вторая задача вписывается в более долгосрочную перспективу и касается выбора пути развития туризма, способного снизить его уязвимость, повысить устойчивость и обратить на пользу общества.
С принятием Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» расширяется понятие безопасности туризма. Под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов, сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества и безопасности государства.
Для государства важно найти баланс между национальной и личной безопасностью. В этой связи повышенное внимание необходимо уделить и культуре безопасности самих туристов. Согласно Глобальному этическому кодексу туризма, туристы и иные посетители имеют не только права, но и определенные обязанности в области безопасности туризма. Все путешествующие еще до выезда должны ознакомиться с характеристиками стран, которые они намерены посетить, должны осознавать все риски для здоровья и безопасности и вести себя таким образом, чтобы свести эти риски к минимуму. Средства массовой информации могут и должны оказывать поддержку государству в формировании и продвижении культуры безопасности путешествующих.
В соответствии со ст. 4 Закона о безопасности под обеспечением безопасности следует понимать создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности. Создание и поддержание необходимого уровня защищенности личной безопасности гражданина, например, возможно с использованием его собственных сил, навыков и умений в сфере самообороны, а также индивидуальных средств защиты (безопасности) и т.д. В то же время для обеспечения личной безопасности в различных жизненных ситуациях существуют органы милиции, безопасности, специализированные подразделения МЧС России и т.д.
Процесс обеспечения безопасности туризма может рассматриваться в узком и широком значении. В узком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой управленческую деятельность по применению мер безопасности и включает в себя следующие функции:
- диагностику - выяснение состояния объекта безопасности и (или) источника опасности;
- принятие решений о применении мер безопасности;
- установление организационных связей между субъектами обеспечения безопасности и (или) объектами безопасности;
- осуществление социального регулирования отношений в сфере безопасности и контроля (надзора) за источниками опасности, объектами безопасности, субъектами обеспечения безопасности;
- сбор и преобразование информации, необходимой для обеспечения безопасности.
Содержанием деятельности по обеспечению безопасности являются различные виды юридической и иной деятельности, направленные на предупреждение и нейтрализацию угроз безопасности в сфере туризма, ликвидацию и (или) снижение тяжести их последствий, восстановление нормального функционирования объектов безопасности, нарушенного в результате действия угроз безопасности, а также иные меры по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объектов безопасности.
В широком значении обеспечение безопасности в сфере туризма представляет собой систему политико-правовых, организационно-технических и иных средств и сил обеспечения безопасности, используемых для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности, а также систему мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам безопасности в сфере туризма (система безопасности туризма).
В правовом смысле обеспечение безопасности туризма представляет собой юридическую деятельность специально уполномоченных органов государственной власти по применению правовых средств и способов для охраны (защиты) жизненно важных интересов системы туризма, ее подсистем и элементов, иных объектов безопасности в сфере туризма от угроз безопасности, а также правореализационную деятельность граждан и юридических лиц по защите своих прав и законных интересов.
Правовой целью процесса безопасности является восстановление нарушенного правопорядка в сфере безопасности, а также достижение гарантированного правового состояния субъектов общественных отношений в сфере туризма.
Среди видов юридической деятельности по обеспечению безопасности туризма можно выделить:
- правотворчество в сфере безопасности (разработка проектов нормативных правовых актов и их принятие, разработка и реализация государственной политики в области безопасности);
- правоприменение в сфере безопасности (осуществление государственных функций и оказание государственных услуг в области обеспечения безопасности и др.);
- правовое просвещение в сфере безопасности (образовательная, научная и иная деятельность);
- правовую охрану (контрольно-надзорная деятельность, включая государственный и общественный контроль за субъектами обеспечения безопасности, правосудие в сфере безопасности и т.д.).
Отдельно среди видов деятельности по обеспечению безопасности туризма следует выделить деятельность в области технического регулирования по безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг.
Деятельность по обеспечению безопасности в сфере технического регулирования может рассматриваться как в широком, так и узком смысле.
К деятельности по обеспечению безопасности в сфере технического регулирования в широком смысле следует отнести деятельность государственных органов, а также уполномоченных ими организаций по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, оценке соответствия, подтверждения соответствия, сертификации и стандартизации в целях обеспечения безопасности продукции и процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
В узком смысле обеспечение безопасности в сфере технического регулирования включает в себя установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Механизм правового регулирования обеспечения безопасности туризма включает в себя:
- правовые акты и нормы в сфере туризма, устанавливающие особый порядок деятельности в сфере обеспечения безопасности туризма;
- уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим безопасности в сфере туризма;
- деятельную, своего рода операциональную регламентацию действий субъектов обеспечения безопасности в сфере туризма и их взаимоотношений между собой;
- строгую систему контроля и ответственность за деятельность в рамках процесса обеспечения безопасности туризма;
- более широкое применение ограничительно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права;
- наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых ресурсов (сил и средств обеспечения безопасности).
Большое значение для предотвращения угроз безопасности в сфере туризма имеет контрольно-надзорная деятельность, так как организация контроля является обязательным элементом управления общественными процессами. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью контроля является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Надзор - это разновидность государственного контроля, который включает в себя проверку не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнение ими определенных норм и правил. В теории и практике деятельности по обеспечению безопасности выделяют административный, прокурорский, судебный и т.д., а также технический надзор.
Система безопасности туризма является составной частью системы туризма, а также частью общей системы безопасности Российской Федерации. Кроме того, система безопасности туризма в нашей стране замыкается на международную систему безопасности туризма, элементами которой являются системы безопасности туризма различных государств и регионов мира.
В состав системы безопасности туризма входят также отдельные элементы системы экологической безопасности.
Обеспечение экологической безопасности - это деятельность по созданию благоприятной для человека окружающей природной среды, природоохранная деятельность. Обеспечение экологической безопасности связано с охраной окружающей среды. Охрана окружающей природной среды - это сфера деятельности по охране природы (как дикой, нетронутой, так и преобразованной человеком) прежде всего ради ценности самой природы, но и, в частности, как важной основы жизни человека на Земле.
Статья 1 Закона об окружающей среде определяет охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию его последствий.
Система безопасности туризма включает в себя:
- субъекты обеспечения безопасности туризма, включая федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на координацию деятельности в области безопасности туризма;
- целевые установки и принципы обеспечения безопасности туризма;
- государственную политику в области обеспечения безопасности в сфере туризма;
- систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности туризма (законодательство в области безопасности туризма);
- различные виды юридической и иной деятельности по обеспечению безопасности;
- меры и требования безопасности туризма;
- культуру безопасности и правовую культуру в сфере безопасности туризма.
Цели системы безопасности туризма:
- создание и поддержание на основе соблюдения баланса интересов системы туризма, ее подсистем и элементов и иных объектов безопасности в сфере туризма необходимого уровня защищенности от внутренних и внешних угроз безопасности;
- обеспечение надежного существования и возможности прогрессивного развития системы туризма, ее подсистем и иных элементов, иных объектов безопасности в сфере туризма в условиях неопределенности.
Создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности туризма предполагает такое состояние системы туризма, ее подсистем и иных элементов, при котором обеспечивается реализация целей государственной политики в сфере туризма, целей единой государственной политики в области обеспечения безопасности, а также высокий уровень политико-правового, социально-экономического, экологического, культурного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям.
Основные принципы системы безопасности туризма:
- законность;
- взаимная ответственность подсистем и иных элементов системы туризма по обеспечению безопасности системы туризма;
- культура безопасности туризма;
- системность, комплексность, гибкость, мобильность и повсеместность;
- надежность, непрерывность и необходимая достаточность;
- техническая оснащенность;
- компетентность и профессионализм;
- взаимодействие с правоохранительными органами и службами по чрезвычайным ситуациям;
- изучение и внедрение положительного опыта обеспечения безопасности;
- интеграция с международными системами безопасности туризма.
Функции системы безопасности туризма:
- создание условий для реализации прав и свобод граждан в сфере туризма;
- выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам системы туризма, ее подсистемам и элементам, иным объектам безопасности туризма, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и нейтрализации таких угроз;
- создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности туризма;
- координация деятельности федеральных органов государственной власти и других государственных органов, решающих задачи обеспечения безопасности туризма Российской Федерации;
- контроль (в том числе общественный) за деятельностью федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и межведомственных комиссий, участвующих в решении задач обеспечения безопасности туризма Российской Федерации;
- предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, связанных с посягательствами на законные интересы граждан, общества и государства в сфере туризма;
- организация разработки федеральной и региональных программ обеспечения безопасности туризма и координация деятельности по их реализации;
- организация фундаментальных и прикладных научных исследований в области обеспечения безопасности туризма Российской Федерации;
- совершенствование и развитие единой системы подготовки кадров, осуществляющих в Российской Федерации деятельность по обеспечению безопасности туризма;
- управление силами и средствами обеспечения безопасности туризма в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
- участие в мероприятиях по обеспечению безопасности туризма за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией;
- осуществление международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности туризма, представление интересов Российской Федерации в соответствующих международных организациях.