Реформа государственного управления Петра I
Вместо Боярской думы в 1700 был создан Совет Министров, заседавший в Ближней канцелярии, а в 1711 г. - Сенат, который к 1719 г. превратился в высший государственный орган. С созданием губерний многочисленные Приказы прекратили свою деятельность, их заменили Коллегии, которые подчинялись Сенату. В системе управления также действовала Тайная полиция – Преображенский приказ (ведал делами государственных преступлений) и Тайная канцелярия. Оба учреждения находились в ведении самого императора.
Административные реформы Петра I
Областная (губернская) реформа Петра I
Крупнейшей административной реформой местного управления было создание в 1708 г. 8 губерний во главе с губернаторами, в 1719 г. их число увеличилось до 11. Вторая административная реформа поделила губернии на провинции во главе с воеводами, а провинции – на дистрикты (уезды) во главе с земскими комиссарами.
Городская реформа (1699-1720 гг.)
Для управления городом были созданы Бурмистерская палата в Москве, переименованная в ноябре 1699 г. в Ратушу, и магистраты, подчинявшиеся Главному магистрату в Петербурге (1720 г.). Члены Ратуши и магистратов избирались путем выборов.
Боярская дума.
Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство – все это подталкивало Петра к поискам новых форм организации гос. аппарата.
В конце XVII в. высшим органом гос. управления оставалась Боярская дума. Этот институт оказался безнадежно устаревшим и не вписывался в начатые Петром преобразования. Боярская дума фактически вымирала: на место скончавшихся царь назначал новых членов. Это означало падение роли данного института в государственном управлении.
По этой причине в 1669 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, в чьих руках и оказалась сосредоточенной реальная власть.
Усиление власти царя выразилось в создании Кабинета Петра 1. Это учреждение имело характер личной канцелярии главы государства по многим вопросам законодательства и управления.
Сенат.
Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Правительственного Сената (1711г).Указом 2 марта Петр 1 учредил постоянно действующий высший правительственный коллегиальный орган – Сенат «для всегдашних наших в сих войнах отлучек». Этот высший орган гос. упр. Ведал вопросами правосудия, расходами казны и налогами, торговлей, контролем за административными лицами всех уровней.
Сначала функции сената были законосовещательными и исполнительными.
Организовывать и контролировать деятельность сената было поручено генерал-прокурору.
В отличие от Боярской думы правительственный Сенат уже в первые годы своей деятельности стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.
Реформы местного самоуправления.
18 дек 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Территория страны была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангельскую и Сибирскую. В 1712 г. была добавлена Рижская губерния, а в 1714 Нижегородская и Астраханская.
Губернии возглавлялись губернаторами. Все они были представителями царской администрации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями: сборы налогов, контроль за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, так же судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск.
Губернии первоначально делились на «уезды» С «комендантом» во главе.
Однако губернская канцелярия явно не справлялась с множеством уездов, и поэтому вскоре введена была новая, как бы промежуточная административная единица, «провинция» (1712 г.), во главе с обер-комендантом. В 1713-1714 гг. появилось еще 3 губернии (Нижегородская, Астраханская и Рижская) С 1715 г. провинции делились уже не на уезды, а на «доли» во главе с ландратом (в каждой доле должно было быть по 5536 дворов).
Ландрат был лицом выборным от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Спустя некоторое время вместо «доль» появились «дистрикты».
Создание коллегий
Реформа центрального управления продолжилась в 1718 году. Целых три года (1718-1720) царю-реформатору потребовалось на то, чтобы избавиться от последнего наследия своих предшественников – приказов. Все приказы в стране были упразднены и на их место пришли коллегии. Фактической разницы между коллегиями и приказами не было, но в целях коренного изменения аппарата управления Петр пошел и на это преобразование. Всего были созданы следующие органы:
· Коллегия иностранных дел. В ее ведении находилась внешняя политика государства.
· Военная коллегия. Занималась сухопутными войсками.
· Адмиралтейская коллегия. Контролировала морской флот России.
· Канцелярия юстиции. Занималась судебными делами, включая гражданские и уголовные дела.
· Берг-коллегия. В ее подчинении находилась горная промышленность страны, а также заводы для этой промышленности.
· Мануфактур-коллегия. Занималась всей мануфактурной промышленностью России.
Фактически можно выделить только одно отличие коллегий от приказов. Если в последних решение всегда принимал один человек, то после реформы все решения принимались коллегиально. Конечно, решали не многие, но всегда у руководителя было несколько советников. Они и помогали принимать правильное решение. После введения новой системы была разработана специальная система, контролирующая деятельность коллегий. Для этих целей был создан Генеральный регламент. Он был не общий, а издавался для каждой коллегии в соответствии с ее спецификой работы.
Новая система государственной службы при Петре 1
Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр 1 ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. В словаре В.И.Даля слово «чин» определяется следующим образом: «Степень жалованного служебного значения, достоинства, класс». Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакансий, с другой - приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательством того, что в представлении Петра не существовало больших различий между службой ратной и гражданской, стало то, что в Табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начиная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру Пожалуй, самым важным в этом документе было то, что он устанавливал новый порядок продвижения по службе каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами («знатность по годности считать»). К этому времени этот принцип был уже апробирован Петром I. Достаточно вспомнить, что ближайшим его соратником был А.Д.Меншиков, происхождение которого до сих пор не выяснено. По одной версии он был выходцем из обедневшего литовского рода, по другим - был сыном простого крестьянина, т.е. происходил из «подлого сословия», и в юности торговал в Москве пирогами с лотка. Петр заметил Меншикова, когда тот находился в услужении у Ф.Я.Лефорта. Поначалу молодой царь определил его в «потешную» роту, затем взял в денщики. С тех пор началось возвышение того, кого А.С.Пушкин назвал «счастья баловнем безродным». Благодаря своим талантам, энергии, трудолюбию и исполнительности, он стал светлейшим князем и богатейшим помещиком. Он был не только одаренным администратором, организатором, но и крупным военачальником, полководцем, его отличала незаурядная личная храбрость. В конце жизни, в 1727 г., А.Д.Меншиков был пожалован чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени чина 1 класса всего три раза. «Табель о рангах» разрабатывалась несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании (1699, 1717) и Пруссии (1705-1713). При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категории предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны были поступать на службу Кроме того, серия указов 1714 г., принятых Петром I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому - старшему или младшему Введение ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкреплял и другие акты, преследовавшие ту же цель. Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законодателя, еще один важный результат. Он на практике уравнял поместье (то есть земли с крестьянами, полученными за службу) с вотчинами, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса - дворянства. Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался не дворянин, то он приобретал права дворянства. Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее возможность получения дворянства (в гражданской службе до VIII разряда личное, не передающееся по наследству, и с VIII - потомственное), было серьезным стимулом для поступления на государственную службу. Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского сословия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения. Итоги реформ Петра I В России установлен режим абсолютизма. За годы своего царствования Петр создал государство с более совершенной системой управления, сильной армией и флотом, стабильной экономикой. Произошла централизация власти. Быстрое развитие внешней и внутренней торговли. Упразднение патриаршества, церковь потеряла свою самостоятельность и авторитет в обществе. Был достигнут огромный прогресс в области науки и культуры. Поставлена задача государственной важности – создание российского медицинского образования, а также положено начало российской хирургии.