«Организация государственного управления»
1. Этапы эволюции теории государственного управления
Гос. управление (ГУ) – осуществляемая на основе законов и др. нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деят-ть госорганов, органов мсу, общ-ых и иных негос. формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями.
ТГУ относится к числу наиб. молодых ТУ об-вом, хотя первые знания по различным аспектам управления появились в античность и были связаны с развитием демократии в Др. Греции.
Институт гос. службы был впервые оформлен законодательно в США в 1883 г. - закон Пендлтона «О гражданской службе», во 2 пол. XIX века в большинстве стран Запада и России процесс формирования гос. службы был завершен, и именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ ГУ.
Начало формир-я и эволюция ТГУ связаны с дифференциацией соц. и гуманитарных наук - с выделением социологии, политич. и экономич. наук, на стыке к-ых и начала развиваться ТГУ. Этапы:
I этап (кон. XIX века – 1920 год, зарождение научных основ ТГУ) был обозначен появлением работ Вильсона, Гуднау, Вебера. Опред. роль сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи к-ых были перенесены и использованы в управлении. Уже на этом этапе в работах четко просматривалась идея различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления. Характерные черты этапа - рассмотрение ГУ как самостоятельного научного направления, использование научного подхода к подбору, обучению и расстановке кадров, ответственность за результаты труда.
В XIX в. немецкий ученый Вебер разработал концепции гос-ва как главного субъекта политики и власти, бюрократии, госаппарата. Гос-во, так же как и предшествующие ему полит. союзы, — это господство людей над людьми с пом. легитимного насилия как ср-ва. 3 вида внутр. Причин подчинения одних др.:
· авторитет "вечно вчерашнего" (исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);
· харизматическое господство (харизма - власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть вождя толпы);
· господство в силу "легальности" (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей). В своей эволюции гос-во проходит все 3 типа.
В ТГУ достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента. Развитию и распространению ТГУ способствовало введение курса теории административно-гос. управления в учебные программы вузов США. Характерные черты этапа: формализация труда управленческого персонала в орг-циях, разграничение обязанностей и ответ-сти в управлении, использование общегос. планир-я.
Революционный вклад внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея – гос-во д. активно вмешиваться в проц-ы развития об-ва, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономич. кризисами и безработицей. В 1940-60-е гг. создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и гос-вом (напр., путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).
В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки управления: классическая школа; школа человеческих отношений.
"Классич. школа" (Тейлор, Файоль, Муни). Они утверждали, что ГУ должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с макс. эффективностью. Для этого они предлагали специализацию, централизацию, единство распоряжений и др. Файоль выдвинул теорию об основных принципах управления: разделение труда; иерархичность; единоначалие; дисциплина; ответственность и др. Первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями, но постепенно стали использоваться в административном управлении.
"Школа человеческих отношений" (Мери Паркер Фоллет, Мэйо) больший упор делает на созданий условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей. Ее отличительной чертой является перенос центра тяжести в управлении с выполнения задач на отношения между людьми.
Третий этап (1950–1990 гг., новые подходы к госуправлению) получил название периода «критической самооценки». Стали разрабатываться новые подходы к ГУ:
· поведенческий или бихевиоральный (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон);
· системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое;
· ситуационный: анализ ситуации позволяет выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени. В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации.
Для этого этапа характерным стало использование в работе административных служб количественных методов при обосновании и принятии управленческих решений, повышение значимости и использования как важного элемента управления организационной культуры.
На Западе популярны произведения таких ученых, как Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Их главные идеи:
· обеспечение стабильности управленческого аппарата;
· создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;
· признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;
· целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;
· изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в XX в. бюрократ - это уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в XXI в.
Современный этап (1990 год – по настоящее время, начиная с конца ХХ столетия) ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность ГУ, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в государственном управлении.
2. Основные концепции государственного управления
Концепции государственного управления
Основные концептуальные подходы к государственному управлению сформированы и, соответственно, должны рассматриваться в рамках исторически сложившихся школ, среди которых ведущими являются американская, немецкая, английская и французская. При этом необходимо отметить, что изначально основополагающие установки и принципы теории государственного управления как самостоятельного научного направления были разработаны В. Вильсоном, Ф. Гуднау, М. Вебером, которые являются представителями американской и немецкой школы и правомерно считаются основоположниками теории государственного управления.
Американская научная школагосударственного управления ведет свое начало с работы В. Вильсона «Изучение администрирования» (WilsonW.TheStydyofAdministration, 1887), опубликованной в 1887 году и получившей большую популярность не только в США, но и во всем мире.
Наиболее важными утверждениями В. Вильсона принято считать:
наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления;
государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо;
задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров;
отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы;
использование в государственном управлении наиболее эффективных методов организации и управления, заимствованных из бизнеса и системы управления корпорациями (это послужило началом введения так называемой теории «административной эффективности»);
стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, политики должны контролировать деятельность администраторов, которые, в свою очередь, должны подчиняться решениям политиков.
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняло научное управление, не зависящее от политической идеологии.
Основоположником классического направленияв государственном управлении считается Л. Уайт, разделявший идеи Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов, исследовавших проблемы организации управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями – планирование и организацию.
По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития.
Представители американской школы человеческих отношенийМери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо в своих работах главный акцент делали на улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности, которые, по их мнению, выступали в качестве основного фактора оптимизации функционирования системы государственного управления.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины роста производительности труда в административных структурах. В своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые лишь частично могут быть удовлетворены посредством денег.
К середине ХХ века определяющими в теории государственного управления стали концепции экономики благосостояния и конкурирующих групп. Сущность первой сводилась к следующим постулатам:
вмешательство государства необходимо в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата;
наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.
Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяется деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является заботой каждого».
В этот период в США получают развитие системный и структурно-функциональный анализ общественных явлений, концепции бюрократии, теория альтернативного бюджетирования и другие.
В своей работе «Поговорки управления» Г. Саймон ввел понятие «решение», сформулировал общие принципы управления, обеспечивающие повышение его эффективности, а Чарльз Линдблом в статье «Наука доведения-дела-кое-как-до-конца» рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении и обосновал тезис, что принятие решений в большей мере определяется конкретной ситуацией и обстоятельствами, а не намерениями политиков.
Появились также работы, отражающие исследования социально-психологических отношений индивидов в процессе управления, которые позволили сделать вывод о том, что характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.
Отличительной особенностью американской школы «publicadministration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах ее развития многие ее выделяющиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В. Вильсон – двадцать восьмой президент США; профессор Л. Уайт вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы; Ф. Гуднау был первым президентом американской ассоциации политической науки.
Вплоть до конца ХХ века исследования американских ученых были направлены на развитие теории бюрократии, повышение эффективности управления, децентрализацию управления и развитие местного самоуправления. К концу ХХ века была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х годов и теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.
Одним из наиболее ярких расследований этого периода является исследование Г. Эллисоном проблемы схожести и различий между государственным управлением и управлением бизнесом. Он выделил как общее, так и различия между этими видами управления, представил последствия управления государством как частной компанией, показал область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.
В конце ХХ века большой интерес у ученых США вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, повышение эффективности функционирования системы государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также профессионализма государственных служащих.
Немецкая школа государственного управления. Рассматривая немецкую школу государственного управления, следует отметить тот факт, что именно в Германии и Австрии получила свое начало теория государственного управления как научное направление. Еще вXVIIвеке в университетах этих стран читался цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. Заслуживают внимание установки и концепции М. Вебера в отношении государства как главного субъекта политики и власти, государственного аппарата.
М. Вебер также как В. Вильсон и Ф. Гуднау отстаивал позицию отделения аппарата государственного управления от политики.
Особенность немецкой школы теории государственного управления проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого научного направления.
Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры государственного управления он представлял как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».
Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Он считал, что эффективность государственного управления определяется усилением мер по государственному регулированию экономики, предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.
Он стоял на позициях формирования национального варианта государства благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.
Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества отводилась государственному управлению, государственные должности должны были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на государственную службу должен исходить из понимания ими социальных интересов.
Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф, исследовавший проблемы социальной структуры современного общества, организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода». Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель власти во всех организациях общества, включая государство.
Французская школа государственного управленияимеет свою специфику, выразившуюся в доминировании вплоть до 50-х годов ХХ века теории институтов (М. Прело и М. Дюверже), которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство рассматривалось как институт, в котором воплощается власть. При этом на первый план выдвигались «общее дело», задачи и цели, которым служит государство.
Основы институционального подхода к проблемам государственного управления изложены в работах Л. Дюги, А. Мишеля, М. Орлу. Однако в их работах эта проблема рассматривается как одна из составляющих деятельности государственно-политических институтов, а не выделяется как самостоятельная.
Основные принципы государственного управления рассматривал в своей работе «Элементы конституционного права» (1895) основатель политической науки Франции А. Эсмен.
В рамках французской школы большое внимание уделялось повышению эффективности государственного управления посредством децентрализации власти (П. Авриль, Э. Фор). Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов – так в самом общем виде можно представить рекомендации французских ученых.
Радикальной по своему содержанию является теория государственного управления, разработанная М. Понятовским. Она касается самых разных проблем: иерархии в организации государственного управления, распределения полномочий между государственными и иными компетентными органами и организациями, децентрализации государственного управления, оценки деятельности французской администрации.
Проблему бюрократии, повышения эффективности функционирования государственного аппарата, создания действенной системы контроля за властными структурами рассматривал в своих работах Алэн.
В широком масштабе классиком научного менеджмента признан Анри Файоль. В книге «Общее и промышленное управление» (1916) он дал свое, ставшим классическим, определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать». Он выделил шесть основных функций управления, сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Заметный вклад в развитие французской школы государственного управления внес бывший президент Франции В. Ж. д’Эстен. Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.
Формирование английской школыгосударственного управления можно отнести к концуXIXвека, когда в Лондонской школе экономики и политических наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему государственного управления.
До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе начинают доминировать бихевиористские методы.
В рамках бихевиоральной методологии, основанной на понимании природы человеческого поведения, сложились две тенденции – социологическая и экономическая.
В работах представителей социологического направления(Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз), основанных на поведении человека, складывающимся под влиянием культурных традиций, рассматриваются вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. По мнению Р. Роуза, авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее законам. Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением; проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом.
В конце ХХ столетия в социологическом направлениицентральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике.
Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменной целью – извлечение максимальной выгоды. Одним из представителей этого направленияБ. Барри была разработана концепция «экономического типа» государственной власти, согласно которой он рассмотрел властные отношения в обществе через понятия выигрыш-потеря. Он полагал, что властные отношения возможны только при условии, что одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, в силу того, что имеет большие возможности достичь желаемого результата ценой минимальных убытков.
Чисто с теоретических позиций определенный интерес представляют концепции государственного управления М. Оукшотта – целевая и гражданская, которые представляют собой идеальные теоретические модели. Но в силу того, что европейские народы проделали длительный путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней, то этот процесс не завершен и сегодня: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в другие – в меньшей. Эти модели можно рассматривать только как теоретические.
В последние годы в английской школе государственного управления появились принципиально новые подходы и направления. Наибольшее распространение получило направление, основанное П. Чекландом и именуемое «мягким мышлением». «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной чертой этого направления является то, что здесь принцип системности переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при определенных обстоятельствах.
Вторым новым направлением в английской школе (С. Биэр) является организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью. Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.
Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой проводимые исследования приобретают все более прикладной характер.
3. Природа и сущность государственного управления
Каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования. Административное право называют правом организационным, правом управления. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования – государственного управления.
Получивший широкое распространение термин «управление» происходит от латинского «administratio» и в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем-либо (или кем-либо). Поэтому всякое управление есть целенаправленное, упорядочивающее воздействие на организованные системы различной природы – технические, биологические, социальные и обеспечивает целостность этих систем.
Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управляющее воздействие в силу своего назначения и характера предполагает подчинение объекта субъекту. Такое подчинение обеспечивается управленческими командами, которые выдает субъект управления.
Государственное управление является, прежде всего, одним из видов управления как общественно необходимой категории, т. е. его понятие производно от управления вообще. В этом смысле под государственным управлением следует понимать осуществление организационных (управленческих) функций от имени государства и в масштабе государства.
Место и роль государственного управления в механизме государственной деятельности определяется следующими характерными чертами:
· государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей компетенционную и функциональную направленность;
· государственное управление по своему назначению и характеру является исполнительно-распорядительной деятельностью. Его основная функция – претворение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов;
· государственное управление является непосредственно организующей деятельностью. В процессе его осуществления повседневно реализуются функции государства в сферах межотраслевой (финансы, госстандарты, налоги, статистика и т.д.), социально-политической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, юстиция и др.), социально-культурной (образование, наука, культура, здравоохранение и др.), хозяйственной (промышленность, строительство, транспорт, связь и др.) деятельности;
· государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами, которые именуются в законодательстве органами государственного управления (органы исполнительной власти). Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты.
Субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства. Они наделены полномочиями по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению, и охраняются мерами государственного принуждения.
Государственное управление и, осуществляющие его функции, государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Поэтому элементы государственного управления присущи и другим видам государственной деятельности – законодательной, судебной, прокурорскому надзору. Однако органы государства, осуществляющие эти виды деятельности, оперативного управления не осуществляют (управленческие функции являются вспомогательными, внутриорганизационными). Они направлены на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных функций – осуществление законотворчества, правосудия, прокурорского надзора, т.е. функций, для выполнения которых они образованы.
Особенностью государственного управления является повседневность и непрерывность этой деятельности, ее прямая направленность на руководство соответствующими подчиненными объектами. В их числе следует различать:
· области государственного управления – сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, область социально-культурного строительства);
· сферы государственного управления – комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, учетно-статистических, финансовых);
· отрасли государственного управления – системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, промышленность, образование, наука, оборона и т.д.);
· отношения внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, фирмы, концерны);
· трудовые коллективы – производственные, научные;
· отдельная личность – ее действия, поведение.
Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными.
Государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона, она вторична по отношению к законодательной деятельности. Таким образом, государственное управлениеесть подзаконная юридически властная организующая деятельность аппарата управления, состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
В настоящее время в законодательстве, юридической литературе появился новый термин – «исполнительная власть». Можно ли его рассматривать как синоним государственного управления? Это не равнозначные понятия: соотношение исполнительной власти и государственного управления не должно сводиться к подмене одного понятия другим. Исполнительная власть – это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государственного управления).
Исполнительная власть– в значительной степени категория политико-правовая, в то время как государственное управление–организационно-правовая. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
4. Современные проблемы и направления совершенствования государственного управления
Современные проблемы и направления совершенствования государственного управления
Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную, противоречивую и спорную область. Они являются предметом анализа и серьезных дискуссий как среди ученых, так и практиков.
Сегодня в условиях динамичных изменений, протекающих в теории и мировой практике государственного управления, все большую роль начинают играть инновационные технологии управления, которые выступают как наукоемкий ресурс, который позволяет государству изучать протекающие в обществе процессы, принимать оптимальные управленческие решения и тем самым активно влиять на них, получать желаемый результат в установленные сроки и при наименьших затратах.
В системе государственного управления все большую значимость приобретают рациональное начало, знания, научное прогнозирование, программирование, моделирование, все более полно используется человеческий фактор.
Растет число управленцев-профессионалов, способных обеспечить эффективное воздействие на объект управления в заданном направлении. Государствокак субъект управления все более четковыверяет сферу своей деятельности, освобождается от несвойственных ему функций, делегируя их регионам, союзам, ассоциациям, гражданам.
Вместе с тем в реальной жизни часто складываются ситуации, отражающие определенные противоречия между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем использования современных знаний в государственном управлении, появляются проблемы как объективного, так и субъективного характера.
Так, например, глобальное противоречие современного мира, проявляющееся в отставании темпов социального прогресса от научно-технического, в государственном управлении проявляется через определенный разрыв между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использованияв управленческих технологиях, методах, механизмах.
Серьезные проблемы наблюдаются при формировании концептуальных основ взаимодействия общества и органов государственной власти как объекта и субъекта управления; в обеспечении соответствия в уровнях их развития; в ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом при принятии управленческих решений. Актуальной остается проблема достижения высоких результатов при наименьших затратах, выбора критерия при оценке результативности и эффективности деятельности органов государственного управления.
Важнейшей проблемой остается проблема повышения научной обоснованности госуд