В ходе реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы в 2011 - 2014 годах были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы реализации.
За этот период была сформирована нормативная правовая база, являющаяся основой регулирования вопросов, связанных с жилищным строительством и жилищно-коммунальным хозяйством.
Мероприятия подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы в 2011 - 2012 годах были направлены на реализацию комплексного подхода к развитию жилищного строительства и явились продолжением реализации мероприятий подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы.
В рамках подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы в 2011 - 2012 годах осуществлялись мероприятия по возмещению затрат (части затрат) на уплату процентов по кредитам, полученным субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями или юридическими лицами в кредитных организациях на цели обеспечения инженерной инфраструктурой земельных участков, предназначенных для строительства жилья экономкласса, а также по строительству (реконструкции) объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов по комплексному развитию территорий, предусматривающих строительство жилья экономкласса, реконструкцию автомобильных дорог в новых микрорайонах массовой малоэтажной и многоквартирной застройки жильем экономкласса в 26 субъектах Российской Федерации. Положительным итогом реализации этой подпрограммы стало увеличение годового объема ввода жилья с 62 млн. кв. метров в 2011 году до 76 млн. кв. метров в 2014 году.
В связи с высокой заинтересованностью субъектов Российской Федерации в реализации подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации", подтвержденной их активным участием в конкурсном отборе для участия в ней, реализация мероприятий этой подпрограммы будет продолжена в рамках соответствующей подпрограммы в 2015 - 2020 годах.
Высокую востребованность со стороны граждан и субъектов Российской Федерации продемонстрировала подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей", реализуемая в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы и направленная на оказание государственной поддержки в решении жилищной проблемы молодых семей, в первую очередь многодетных. За 2011 - 2014 годы в рамках этой подпрограммы улучшили жилищные условия 108,5 тыс. молодых семей.
Реализация указанной подпрограммы способствовала разработке и принятию в субъектах Российской Федерации программ по поддержке молодых семей в улучшении жилищных условий и региональных программ по развитию ипотечного жилищного кредитования. Значительно увеличился размер средств, предусматриваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах на финансирование мероприятий подпрограммы. Общий размер средств бюджетов субъектов Российской Федерации, привлеченных в рамках реализации подпрограммы в 2011 - 2014 годах, составил 39,02 млрд. рублей, размер привлеченных средств внебюджетных источников - 130,06 млрд. рублей. Значительный размер привлеченных внебюджетных средств обусловил высокую результативность использования средств федерального бюджета в рамках этой подпрограммы.
В рамках подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы в 2011 - 2014 годах были предусмотрены мероприятия по завершению строительства и реконструкции 16 объектов коммунальной инфраструктуры. Из них введены в эксплуатацию 11 объектов с привлечением 12,6 млрд. рублей из бюджетов субъектов Российской Федерации. Работы по 2 объектам будут завершены в 2015 году за счет подтвержденных к использованию в 2015 году неиспользованных остатков субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году. Будут достроены 3 объекта за счет средств внебюджетных источников. В 2015 - 2016 годах предусмотрено предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на завершение строительства и реконструкции 3 объектов коммунальной инфраструктуры.
Проблема обеспечения жильем категорий граждан Российской Федерации, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем в соответствии с законодательством Российской Федерации, остается одной из наиболее острых социальных проблем.
Одним из наиболее эффективных способов обеспечения жильем категорий граждан, перед которыми государство имеет обязательства в соответствии с законодательством Российской Федерации, является механизм предоставления за счет средств федерального бюджета социальных выплат для приобретения жилья посредством выдачи государственных жилищных сертификатов.
Указанный механизм использовался для обеспечения жильем граждан в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, в том числе граждан, подлежащих увольнению с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, граждан, пострадавших в результате аварий на Чернобыльской АЭС и производственном объединении "Маяк", граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, граждан, подлежащих отселению с комплекса "Байконур", и граждан, признанных в установленном порядке вынужденными переселенцами.
Обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, которые до 1 января 2005 г. были приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществлялось органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет финансового обеспечения, предоставляемого из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций.
За 2011 - 2014 годы в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы были обеспечены жильем около 55 тыс. граждан, относящихся к этим категориям.
При этом по итогам реализации этой программы в 2011 - 2014 годах сохраняется высокая востребованность продолжения выполнения ее мероприятий. По состоянию на 1 января 2015 г. в очереди на получение государственной поддержки остаются около 296 тыс. семей, в отношении которых установлены государственные обязательства по обеспечению жильем, и около 376 тыс. молодых семей, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Несмотря на достигнутые результаты, недостаточный уровень обеспеченности граждан жильем и низкая доступность жилья остаются одной из основных социально-экономических проблем Российской Федерации.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2013 году 27 процентов российских семей отметили, что испытывают стесненность в жилищных условиях, а среди семей с детьми в возрасте до 18 лет на это обстоятельство указали 48 процентов семей, 6 процентов граждан указали на плохое или очень плохое состояние занимаемого жилого помещения, общий объем ветхого и аварийного жилого фонда составляет около 94 млн. кв. метров. Из общего количества семей, указавших на стесненные условия проживания или плохое состояние жилого помещения, только около 30 процентов имеют возможность улучшить жилищные условия.
При этом даже ограниченный платежеспособный спрос на жилье существенно превосходит предложение, что в условиях свободного рыночного ценообразования ведет к росту цен и увеличению разрыва между ценой продажи жилья на рынке и себестоимостью строительства. По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2014 году средняя цена продажи жилья превосходила среднюю себестоимость его строительства на 32 процента, а темп роста цен на жилье превышал как темп роста цен на строительные материалы, так и темп роста реальных располагаемых доходов населения.
Несмотря на развитие рынка ипотечного жилищного кредитования, этот инструмент остается недоступным для большинства граждан Российской Федерации в связи со значительной величиной первоначального взноса по отношению к среднему уровню доходов, а также ввиду высокого уровня процентных ставок по таким кредитам, составляющего на начало 2015 года около 18 процентов по рублевым кредитам.
Следует признать, что произошедшая трансформация жилищных отношений в сторону внедрения рыночных принципов их организации не оказала положительного влияния на решение социальных задач долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в сфере жилищного обеспечения и реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище.
Таким образом, достижение установленной Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года стратегической цели обеспечения доступности жилья для всех категорий граждан и соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения является объективно невозможным без реализации комплекса мер государственной жилищной политики, ориентированных как на оказание социальной поддержки гражданам, так и на корректировку структуры рынка жилья и приведение ее в соответствие с потребностями граждан Российской Федерации и целями долгосрочной социально-экономической политики государства.
Реализация федеральной целевой программы "Жилище" на 2015 - 2020 годы (далее - Программа) будет осуществляться в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" и станет одним из основных структурных элементов государственной жилищной политики, направленных на продолжение реализации мероприятий по улучшению ситуации в жилищной сфере.
Программа включает в себя мероприятия по двум направлениям:
оказание государственной поддержки гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в рамках мероприятий по выполнению государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, обеспечению жильем молодых семей и обеспечению жильем отдельных категорий граждан на основании решений Президента Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации;
создание условий для развития рынка доступного и комфортного жилья экономкласса, сдерживания роста цен на жилье, увеличения объемов ввода жилья и развития строительной отрасли в рамках мероприятий по поддержке программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации.
Необходимость ускоренного перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения указанных проблем, поскольку они:
отражены в основных направлениях Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и приоритетах для формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможность улучшения жилищных условий и качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения и эффективного функционирования рынка жилья;
не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют значительных бюджетных расходов до 2020 года включительно;
носят комплексный характер, а их решение окажет существенное положительное влияние на социальное благополучие в обществе, общее экономическое развитие и рост производства.
Вместе с тем применение программно-целевого метода в решении поставленных Программой задач сопряжено с определенными рисками. Основными рисками для успешной реализации мероприятий Программы и достижения поставленных целей являются:
сокращение объемов финансирования мероприятий Программы из федерального бюджета, вызванное неблагоприятной ситуацией в экономике Российской Федерации или изменением приоритетов государственной политики;
неспособность высокодотационных субъектов Российской Федерации обеспечить необходимый уровень софинансирования расходных обязательств по мероприятиям Программы;
снижение объемов ввода жилья и рост себестоимости строительства под воздействием негативных финансово-экономических изменений на рынке жилья, а также в отрасли жилищного строительства.
Для выбора вариантов решения выявленных проблем в сфере обеспечения граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем были рассмотрены два сценария формирования и реализации Программы, предусматривающих различные подходы к определению состава мероприятий и параметров финансирования Программы.
Первый сценарий (базовый) опирается на подходы, опробованные в 2011 - 2014 годах в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, и предполагает сохранение основных направлений ее реализации с оптимизацией структуры мероприятий и определением объемов их финансирования с учетом ограничений, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", а также лимитов финансирования государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации".
Преимуществами этого сценария являются сбалансированность бюджетных расходов и достижение прогнозируемых результатов реализации Программы, направленных на достижение целей государственной жилищной политики.
Второй сценарий (оптимистичный) предполагает существенное увеличение охвата граждан мероприятиями Программы в целях максимально полного обеспечения жильем граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, и интенсивного развития жилищного строительства за счет существенного увеличения объемов финансирования Программы из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Преимуществом этого сценария являются кардинальное улучшение ситуации в сфере обеспеченности жильем граждан Российской Федерации, решение жилищной проблемы большинства граждан и значительное улучшение социальной и демографической обстановки. В то же время реализация такого сценария потребует увеличения финансирования Программы из федерального бюджета в 3,4 раза (на 874,93 млрд. рублей), что существенно превосходит возможности федерального бюджета.
В связи с этим наиболее оптимальным и реалистичным с точки зрения финансового обеспечения является первый (базовый) сценарий, который обеспечит достижение запланированных значений целевых показателей при рациональном использовании бюджетных средств.
Информация об изменениях:
Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2016 г. N 466 в раздел II внесены изменения
См. текст раздела в предыдущей редакции