В п. 9 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указаны следующие условия необходимые соответствующей комиссии для признания итогов голосования, результатов выборов, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума недействительными:
а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;
б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, участков референдума, списки избирателей, участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, участников референдума, внесенных в списки избирателей, участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе, округе референдума;
в) по решению суда.
На первый взгляд, законодательство исчерпывающе и достаточно подробно оговаривает основания и порядок признания итогов голосования и результатов выборов недействительными. Однако практика, накопленная в ходе избирательных кампаний различного вида и уровня, свидетельствует, что целый ряд аспектов процессуального режима принятия решений о недействительности итогов голосования или результатов выборов нуждается в серьезной доработке.
Так, например 29 сентября 2002 года Избирательная комиссия Красноярского края приняла решение «Об определении результатов выборов Губернатора Красноярского края»[11] в котором признала результаты выборов недействительными на основании и в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 статьи 52 Закона Красноярского края «О выборах Губернатора Красноярского края» и аналогичные положений содержащихся в пункте 7 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (старая редакция), указав при этом при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Стоит однако отметить что такие нарушения действительно имелись, так за период с момента назначения Законодательным Собранием Красноярского края выборов Губернатора Красноярского края по 27 сентября 2002 года в Избирательную комиссию Красноярского края поступило около 700 заявлений, жалоб, обращений от кандидатов, их доверенных лиц, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, общественных организаций и избирателей о различных нарушениях избирательного законодательства, из них 157 о фактах нарушений Закона Красноярского края «О выборах губернатора Красноярского края» при проведении повторного голосования. Заявители указывали на явную ангажированность средств массовой информации, на использование административного ресурса, расходование при проведении избирательной кампании денежных средств помимо средств избирательного фонда, давление на избирательные комиссии, подкуп и обман избирателей, при попустительстве правоохранительных органов распространение на территории края подложных печатных материалов с искаженной информацией с целью введения в заблуждение избирателей, что существенно повлияло на свободу волеизъявления избирателей.
Однако данные факты ЦИК РФ не посчитал достаточными для отмены выборов и рассмотрев жалобы Л.А. Борисовой, Т.И. Горячевой, М.Ю. Кулева, В.С. Романенко, В.А. Юденко на решение Избирательной комиссии Красноярского края от 3 октября 2002 года N 574 "Об определении результатов выборов губернатора Красноярского края"[12] и признании их недействительными постановил удовлетворить жалобы Л.А.Борисовой, Т.И.Горячевой, М.Ю.Кулева, В.С.Романенко, В.А.Юденко, а Решение Избирательной комиссии Красноярского края от 3 октября 2002 года N 574 "Об определении результатов выборов губернатора Красноярского края" отменить. Если учесть, что выборы Губернатора Красноярского края проходили после смерти А.И. Лебедя в условиях фактического отсутствия высшей исполнительной власти в субъекте действия ЦИК РФ можно расценить как вынужденные, однако настораживает сам прецедент расформирования избирательной комиссии субъекта РФ по поводу оценки нарушений допущенных в ходе голосования.
Теперь нельзя не отметить некоторой противоречивости отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[13], касающихся признания результатов выборов недействительными. Серьезные затруднения при признании недействительными итогов голосования, результатов выборов способно вызвать то обстоятельство, что сформулированные в законодательстве основания для подобного решения носят явно выраженный оценочный характер. Совершенно очевидно, что наполнение юридической формулировки о том, что итоги голосования, результаты выборов признаются недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, в значительной степени зависит от усмотрения соответствующей избирательной комиссии. Понятно, что исчерпывающим образом формально определенно закрепить условия признания итогов голосования, результатов выборов недействительными практически не реально. Однако принимая во внимание тот факт, что большинство членов избирательных комиссий (в особенности участковых и окружных) не имеют, как правило, необходимых юридических знаний и навыков, было бы целесообразно зафиксировать в законодательстве хотя бы ориентировочный перечень нарушений, которые могут служить основанием для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными.
Некоторую помощь в этом вполне может оказать знакомство с зарубежным опытом законодательного регулирования признания голосования недействительным. Наиболее детально эти вопросы оговариваются в Мексике, где согласно Федеральному закону о политических организациях и избирательном процессе голосование на избирательном участке является недействительным, если:
1. избирательный пункт без уважительной на то причины был установлен не в том месте, где было предусмотрено;
2. осуществляется физическое насилие или применяется принуждение, подкуп или давление на членов участковой избирательной комиссии или на избирателей со стороны какой-либо власти или частного лица, что приводит к нарушению свободы или тайны голосования и отражается на итогах голосования в избирательном пункте;
3. была допущена серьезная ошибка или явный обман при подсчете голосов, что существенно исказило результаты голосования;
4. число проголосовавших, внесенных в дополнительный список, превышает на 10 процентов число избирателей, имеющих право голоса в данном избирательном участке;
5. избирательный пакет без уважительной причины был вручен окружному комитету по истечении сроков, установленных законом.
При этом под существенными нарушениями избирательного закона понимаются: а) осуществление подсчета голосов и определение итогов голосования не в местах, которые указаны законом; б) прием голосов в день, не предусмотренный для выборов; в) прием голосов лицами или органами, не уполномоченными законом; г) препятствование доступу представителей политических партий в пункты для голосования; д) не проведение голосования, вследствие не открытия пунктов для голосования. Представляется, что закрепление аналогичного, пусть даже и открытого, перечня в российском избирательном законодательстве могло бы снять целый ряд вопросов при принятии избирательными комиссиями решений о недействительности итогов голосования, результатов выборов.
Важное значение для правового режима признания недействительными итогов голосования, результатов выборов имеет вопрос о субъектах, наделенных правом принятия такого решения. Анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет прийти к выводу, что это составляет исключительную прерогативу соответствующих избирательных комиссий, которые в данном отношении не связаны конкурирующей компетенцией с судебными органами.
Вместе с тем, право избирательных комиссий признать итоги голосования, результаты выборов недействительными не является абсолютным по своему юридическому значению. Во-первых, они могут принять такое решение только в случае нарушений, допущенных при проведении голосования и установлении его итогов. Если же нарушения избирательного законодательства были допущены на иных стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение кандидатов, предвыборная агитация и т.д.), то в этом случае, если соответствующие избирательные комиссии своевременно не отреагировали на них надлежащим образом, суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. Во-вторых, решения суда об отмене решений об итогах голосования, результатов выборов, принятых избирательными комиссиями, являются обязательными для исполнения соответствующими избирательными комиссиями, которые должны на их основании внести соответствующие коррективы в определение итогов голосования, результатов выборов. В-третьих, признание избирательными комиссиями итогов голосования, результатов выборов недействительными не является окончательным, так как соответствующие решения могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.
Что же касается компетенции судебных органов, то они сами не вправе ни при каких условиях признавать итоги голосования, результаты выборов недействительными. Иное попросту означало бы наделение судебных органов правом определения результатов выборов, что входит в круг исключительных полномочий избирательных комиссий. Однако судебные решения могут в значительной степени предопределять признание недействительными итогов голосования, результатов выборов. При этом суды вправе отменять решения избирательных комиссий независимо от того, на каких стадиях избирательного процесса были допущены нарушения, не позволяющие с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
В соответствии со ст. 70 ч.3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[14] суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в следующих случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, незаконного отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, признанного таковым после дня голосования, других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.
Судебная практика уже столкнулась с рассмотрением жалоб о нарушениях избирательного законодательства, не позволяющих с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. При этом суды, подвергая сомнению законность выборов, исходят, как правило, из того, что подобные нарушения должны носить существенный характер. Так, при рассмотрении заявления о нарушениях избирательного законодательства на выборах депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея по одномандатному избирательному округу N 25, состоявшихся 17 декабря 1995 г., суд установил, что данные нарушения действительно имели место и носили системный и грубый характер. Это проявилось в том, что на отдельных избирательных участках за не явившихся избирателей голосовали наблюдатели, велась агитация за кандидатов, к выдаче избирательных бюллетеней имели свободный и бесконтрольный доступ посторонние лица, были нарушены порядок и тайна голосования вне помещения избирательных участков. Кроме этого за 349 не явившихся на выборы избирателей проголосовали их родственники. Учитывая многочисленность допущенных нарушений и их существенный характер Верховный Суд Республики Адыгея решением от 26 февраля 1996 г. отменил решение окружной избирательной комиссии об избрании по данному округу депутата. Данное судебное решение было оставлено без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Думается, что этот пример наглядно свидетельствует, что при оценке нарушений избирательного законодательства необходимо руководствоваться комплексным подходом к их анализу, учитывать все условия и обстоятельства их совершения, принимать во внимание степень и характер как самих нарушений, так и их последствий.
Признание выборов избирательной комиссией недействительными как по собственной инициативе, так и на основании судебного решения, влечет за собой повторные выборы. Они назначаются и проводятся в порядке и сроки, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов или не позднее чем через шесть месяцев со дня признания выборов недействительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть. В остальном повторные выборы проводятся, как правило, с соблюдением общих требований избирательного законодательства.