ЛЕКЦИЯ 1: ОБЩАЯ ХАРАЕТЕРИСТИКА СФЕРЫОБРАЗОВАНИЯ ведение
Социально-культурная сфера – совокупность отраслей, предприятий или организаций связанных прямо и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. К социальной сфере относят такие услуги, как образование, здравоохранение, культура, физическая культура, общественное питание, коммунальное и социальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь.
Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, сравнимую, пожалуй, только с системой военно-промышленного комплекса. Самые общие количественные характеристики образования представлены в таблице: (имеется в конспекте). Если учесть, что в системе образования занято более 3 млн.человек, и то, что она сосредоточивает в себе более 37 млн. человек,т.е. около 25% населения страны. А если учесть (что, в принципе, возможно сделать) еще и всех слушателей различных курсов, центров, кружков, секций, станций юных техников и др., то число получится весьма внушительное. Можно представить, какая это громадная часть нашего общества. На содержание системы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Консолидирован-ный бюджет системы образования (только государственной и муниципаль-ной) составляет более 100 млрд.руб., или около 13% всей расходной части бюджета. Естественно, проблемы системы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества. К рассмотрению некоторых проблем экономики этого сектора мы с вами и приступаем.
Законодательные основы функционирования сферы образования Российской Федерации. Направления развития законодательной базы сферы образования
Система образования Российской Федерации, как и любая другая сфера или отрасль общественной жизни, функционирует в определенных правовых рамках. В условиях планово-распределительной экономики правовые основы для непроизводственной сферы, к которой относилось и образование, не име-
ло такого значения, как в условиях перехода к рынку. Законодательные основы функционирования сферы образования определены следующими основными документами. По степени важности для системы образования это:
• Конституция Российской Федерации;
• Закон Российской Федерации «Об образовании»;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• иные законодательные и нормативные акты.
Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлены общие принципы государственной политики в сфере образования. В частности, статья 43 провозглашает (цитируем):
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Почему эти положения Конституции цитируются дословно? Они устанавливают наиболее общие принципы функционирования системы образования. Все отношения в образовании строятся на их основе. В практической жизни об этом зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституционных гарантий в области образования. В дальнейшем мы сможем убедиться в этом при рассмотрении
отдельных экономических проблем. На уровне Конституции важно запомнить следующее.
1. Не все образование в России должно предоставляться и предоставляется бесплатно. Бесплатным является дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование. Общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования обеспечиваются государством путем создания государственной системы образования и соответствующих социально-экономических условий для
получения образования. Следовательно, государственная система образования должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивать конституционно гарантированный уровень доступности бесплатного образования.
2. Не все образование равнодоступно для всех граждан. Высшее образование может быть получено на конкурсной основе, т.е. предполагается количество мест в высших учебных заведениях меньше количества желающих их занять. Формально говоря, это положение Конституции будет выполняться, если все желающие будут поступать на одно место. Разумеется, это допущение носит абсурдный характер, но существо отношений конкурсности иллюстрирует очень наглядно.
3. В сфере высшего образования бесплатными являются места, обучение на которых обеспечено государством из общественных ресурсов (государственного бюджета) и на которые студенты поступили на конкурсной основе. Иногда возникают вопросы частного свойства, связанные с поступлением на обучение без конкурса (целевые места, поступление без экзаменов и т.п.) Это можно рассматривать как исключение из общего правила, не нарушающее конституционных норм. В данном случае права абитуриентов не ограничиваются и не нарушаются, просто конкурс на оставшиеся места возрастает (вспомните — все поступают на одно место). Кроме того, такие исключения, как правило, связаны с экстремальными или
близкими к ним ситуациями.
4. Следует помнить, что государственные гарантии в области образования носят ограниченный характер. Государство берет на себя обеспечение определенного уровня образования, причем для всех. Остальные уровни образования государством только поддерживаются.
Конституционные положения обычно не реализуются непосредствен-но, т.е.не имеют прямого действия. Они конкретизируются в положениях других законодательных актов. В области образования такая конкретизация осуществлена принятым 10 июля 1992 г. основополагающим для системы образования Законом Российской Федерации «Об образовании». Это был очень важный шаг в становлении правового пространства, в котором функционирует система образования. Переоценить его значение трудно. Закон многократно публиковался, его положения были и остаются предметом дискуссий и анализа. По их результатам вносились предложения по его существенным изменениям и дополнениям. Как итог, 13 января 1996 г. Закон был издан в новой редакции, которая в настоящее время и применяется. Чем же так важен этот закон для системы образования? А
важен он следующими положениями:
• введением в практику ряда существенно важных для функционирования системы образования определений — образовательного процесса, образовательного учреждения и др.;
• установлением единого подхода к понятию образовательного учреждения, из которого следует, что это юридическое лицо, некоммерческая организация в форме учреждения (в последней редакции было сделано дополнение для того, чтобы образовательную деятельность могли осуществлять и иные некоммерческие организации), осуществляющая образовательный процесс;
• установлением пределов компетенции по уровням управления и определением круга функций и задач, реализуемых на каждом уровне;
• введением классифицирования организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования;
• определением экономических отношений в сфере образования — введением понятия «непредпринимательской деятельности» в сфере образования, определением экономической автономии образовательных учреждений, определением отношений собственности в системе образования, обозначением налоговых льгот для образовательных учреждений.
Несомненно, важным фактом является и определение набора государственных гарантий приоритетности сферы образования. Это обстоятельство трудно оценить однозначно. С одной стороны, государство взяло на себя определенные обязательства по отношению к сфере образования, что, безусловно, положительно, с другой стороны, эти обязательства стабильно не выполняются, постоянно поднимается вопрос об отмене установленных льгот и обязательств, что порождает социальную напряженность в системе.
Несколько особняком стоит Гражданский кодекс Российской Федерации. Будучи главным документом, определяющим все основные условия участия организаций в гражданских (равноправных) отношениях, ГК выделяет ряд особенностей для некоммерческих организаций в форме учреждений. О них мы поговорим позже. Важно отметить, что Кодекс допускает наличие таких особенностей у различных видов учреждений и разрешает, если допустимо так выразиться, их регулирование «законодательными и иными нормативными актами» (статья 120, пункт 3). Это положение имеет очень большое, можно сказать — принципиальное значение для системы образования. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется также следующими нормативными документами:
• типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных;
• разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;
• иными нормативными документами, устанавливающими порядок реализации конкретных проблем в сфере образования.
Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся, в первую очередь, документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчетности и т.д. На некоторых из них мы остановимся при рассмотрении
отдельных вопросов. Вся совокупность действующих законодательных и нормативных актов определяет условия функционирования образования. И их, безусловно, необходимо учитывать в практической деятельности. Подводя итоги рассмотрения законодательных основ функционирования системы образования, допустимо сделать следующие выводы:
• условия функционирования образования определены законодательно и, следовательно, изменить их можно также только законодательно;
• решая конкретную проблему в области экономики образования, необходимо рассматривать ее с учетом всей законодательной базы, включая законы, не относящиеся впрямую к образованию.