Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их создания.
Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части: предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.
Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В результате в «предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно.
А. В отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были фактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В результате «всё смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления.
Если для предметов ведения федеральных органов власти это «переплетение» было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли), то для совместных предметов ведения такое «правовое своеволие» вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и живи по договорному праву.
Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне неконкретно, что позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст. 71: «федеративное устройство и территория Российской Федерации» или п. е) ст. 71: «установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных областях» и т.д. Некоторые пункты являются излишними. Так, к ведению Российской Федерации отнесено полномочие: «принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.
Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает, что значительную часть совместных предметов ведения можно «раскассировать», передав либо федерации, либо субъектам. Так, по моему мнению, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру: установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды... (п. 3), и), к), л), о) ст. 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ можно бы было передать следующие сферы государственного управления: природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж), м) ст. 72).
При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами. В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления разграничение может проводиться как федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особо хочу обратить внимание на п. н) ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации.
С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.
В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия отдельных поправок, а выступаю за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по принципу: «Не навреди!».
Список использованной литературы
Нормативный материал:
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1997.
3. Федеративный договор: документы, комментарии. М., 1992.
Специальная литература:
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.
2. Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.
3. Лысенко В. Н. «Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений». М., 1997.
4. Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций».// Государство и право. №8, 1997.
5. Тадевосян Э. В. «Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм».// Государство и право. №10, 1996.
6. Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993.
[1] От фр. unitaire - единое, составляющее одно целое.
[2] Федерация – от лат. foederatio - союз, объединение.
[3] Более развёрнуто об этой проблеме - в главе IV.
[4] Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. - М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 1996. - С. 8.