Государственное устройство, как способ организации государственной власти, характеризуется формой правления и формой территориально-политического устройства. Каждый из этих элементов может выступать основанием для классификации государств.
Трактовка понятия " форма правления " может носить двоякий характер. В узком смысле форма правления определяется способом организации верховной власти, прежде всего - правовым положением главы государства. В более широком смысле форма правления характеризуется и определенным типом отношений между властью и населением, между самими государственными органами, т.е. представляет собой своего рода политическую среду, в которой реализуются прерогативы государственных органов. Учет этого широкого контекста особенно важен для различных промежуточных государственных форм. Показательным примером является королевство Саудовской Аравии, где у власти находится не один монарх, а родовой клан Саудидов с республиканскими чертами внутренних взаимоотношений.
Таким образом, форму правления можно определить как общественный институт, складывающийся на основе структуры и взаимоотношений основных органов государства, осуществляющих государственную власть.
Основанием для классификации форм правления является строение высших органов власти, их состав, компетенция, принципы взаимодействия, характер взаимоотношений органов высшей государственной власти с другими органами государства и с населением, порядок их образования. Верховной государственной властью наделены глава государства, законодательный орган, правительство. В зависимости от положения главы государства формы правления подразделяются на монархии и республики.
Формы правления
Монархия
Монархия (от греч. "monos" - один, "archos" - правитель) - это форма правления, при которой власть полностью или частично сосредоточена в руках суверена, монарха (короля, царя, фараона, шаха, султана, императора и т.д.). Монарх наследует власть как представитель правящей династии и выступает единоличным главой государства.
Признаками монархической формы государственного правления являются:
1. Существование единоличного носителя верховной государственной власти.
2. Династическое наследование верховной власти.
3. Пожизненная принадлежность власти монарху (за редким исключением).
4. Восприятие власти монарха как сакральной по происхождению, непроизводной от власти народа (власть приобретается "милостью Божьей").
5. Независимость монархической власти по ее природе от личных достоинств и качеств государя, восприятие ее как атрибута престола, передаваемого по наследству.
В зависимости от прерогатив главы государства монархии делятся на абсолютные и ограниченные (конституционные).
Абсолютная монархия - это форма правления, где власть короля носит юридически неограниченный характер. При этом, абсолютные монархии отнюдь не являются авторитарными, единоличными диктатурами. Властвование монарха ограничено в этом случае обычаями, религиозными и этическими предписаниями, требованиями церемониала, т.е. имеет традиционный характер. Все эти ограничения выступают как моральный императив деятельности монарха и их нарушение не влечет юридической ответственности.
В условиях абсолютной монархии монарх сосредотачивает всю полноту верховной государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. Но в современных абсолютистских монархиях могут существовать отдельные элементы иных форм правления. При монархе иногда образуется представительный или исполнительный орган, имеющий совещательный характер. Абсолютный монарх может даровать конституцию (т.н. "октроированные", или дарованные конституции). Но такой конституционный акт никаким образом не ограничивает дальнейшие правовые и политические действия монарха. Примером такой конституции могут являться Конституционные законы 1992 г. в Саудовской Аравии.
На сегодняшний день в мире сохранилось немного абсолютных монархий. К ним относятся Оман, Объединенные Арабские Эмираты (где абсолютная власть принадлежит коллегиальному органу - Совету эмиров с избираемым на 5 лет председателем из числа семи эмиратов), а также абсолютные монархии с октроированными конституциями - Бахрейн, Кувейт, Бруней, Катар, Саудовская Аравия.
Ограниченная (конституционная) монархия - это форма правления, при которой прерогативы короля как главы государства ограничены представительным органом и, зачастую, конституцией. Эта форма правления может иметь две разновидности - дуалистическая и парламентская монархии. Дуалистическая монархия характеризуется четким разделением властей, при котором законодательная власть является прерогативой парламента, а исполнительная и судебная - монарха. Монарху в данном случае полностью подконтрольно и правительство. Признаками парламентской монархии являются:
- юридическое ограничение власти монарха во всех сферах,
- законодательная власть принадлежит только парламенту, но монарх осуществляет юридическую процедуру промульгации законов (санкционирование закона главой государства и обнародование им же в установленном законом порядке),
- исполнительная власть осуществляется правительством, которое в соответствии с конституцией ответственно перед парламентом, а не монархом;
- правительство формируется из представителей партии, победившей на выборах и имеющей преимущество в парламенте;
- правительство обладает правом контрассигнации ("скрепления") решений монарха главой кабинета или ответственными министрами.
В современном мире модель дуалистической монархии в классическом виде не сохранилась. Близки к ней формы правления в Иордании, Марокко, Непале, где формально существует дуалистическое разделение властей, но в действительности явно преобладает одна из них. Большинство современных монархий - парламентские. К их числу относятся Великобритания, Испания, Дания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Япония, Таиланд, Малайзия, а также члены Британского Содружества (боле 20) с генерал-губернаторами, представляющими суверенитет британского монарха.
Чем определяется реальная значимость института монархии в современных условиях? Помимо самых различных общественных функций морального характера, монархия может сохранять важную политико-правовою роль. Прерогативы монарха являются символом единства государственного суверенитета. Фигура монарха как бы сосредотачивает в себе ключевые властные полномочия, делегируемые государству высшим сувереном - народом. А исполнение тех или иных властных функций происходит уже независимыми друг от друга ветвями власти, действующими на основании прерогатив Короны или наряду с ними. В такой системе государственность сохраняет единый правовой стержень, не превращаясь окончательно в поле политического соревнования, игры, торга. Совершенно очевидно, что подобная роль монархии является в большей степени политической, морально-правовой, нежели строго юридической. Поэтому в странах, в правовых системах которых ключевую роль играет писанное кодифицированное право, монархия сохраняет скорее символический статус (Япония, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Норвегия, Дания, Испания). А вот в тех странах, где наряду с писаным правом большое значение имеет правовая доктрина, дух права, его толкование, роль парламентской монархии остается вполне реальной и важной. В этих случаях монархи обладают конституционными прерогативами (Великобритания) или даже некоторыми реальными политическими полномочиями (Малайзия, Таиланд).
Республика
Главенствующей формой правления в современном мире является республика. Исторически она возникла гораздо позже, нежели монархия. Если монархия отражала представление о власти как феномене высшей, сакральной природы, то республиканизм стал наиболее логичным выражением теории общественного договора. Источником власти, сувереном в этом случае рассматривается сам народ, а все органы власти являются производными от его воли. Таким образом, республика (от лат. "res publica" - общественное дело, всенародное) - это форма правления, при которой высшая государственная власть осуществляется коллегиально органами, избираемыми населением на определенный срок.
Для республиканской формы правления определяющими являются следующие черты:
1. Производность государственной власти от суверенитета народа: "respublica est res populi" ("государство - всенародное дело").
2. Выборность высших органов государственной власти и их коллегиальный, коллективный характер их деятельности.
3. Наличие выборного главы государства.
4. Избрание органов верховной государственной власти на определенный срок.
5. Юридическая ответственность всех ветвей власти, в том числе главы государства.
Среди республиканских форм правления выделяется три разновидности:
- президентские,
- парламентские,
- смешанные (президентско-парламентские).
Их ключевые отличия определяются не только конфигурацией высших государственных органов и границами их прерогатив. Каждая из республиканских форм правления предполагает определенную стилистику осуществления властных полномочий, степень элитарности государственного управления, его централизации (децентрализации), наличие сдерживающих механизмов, защищающих гражданское общество от возможного политического диктата со стороны государства, их жесткость или формализованность, локальность.
Президентская республика (США, Филиппины, Мексика, Зимбабве, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Боливия, Сирия и др.) предполагает высокую степень децентрализации государственной власти (но не государственного управления!). Политическая активность исполнительной власти в рамках такой формы правления является преобладающей, но ограниченной влиянием представительных органов. Тем самым, появляется возможность для "сдерживания" государством себя же, уравновешивания управленческих возможностей высших государственных органов. Но последовательная реализация такого принципа может быть нарушена при нарастании авторитарных тенденций в действиях президентской власти в ущерб полномочиям парламента, либо при сохранении тесных политических связей президентской и парламентской властей (например, когда президент является главой партии, образующей в парламенте наибольшую фракцию). В этих случаях формируемая в рамках административной системы жесткая управленческая структура сочетается с образованием единого эпицентра политического влияния - рождается "сильная" президентская республика.
Устройство президентских республик характеризуются следующими чертами:
- законодательная и исполнительная власти избираются в отдельном порядке (на основе прямых, всеобщих выборов или, в отдельных случаях, коллегией выборщиков) - т.е. одна власть не может быть избрана другой.
- президент одновременно является главой государства и правительства, обладая правом самостоятельно формировать правительство в качестве своей администрации или отдельной ветви исполнительной власти; правительство ответственно непосредственно перед президентом и подконтрольно ему в своей текущей деятельности.
- реализация наиболее последовательного и жесткого варианта разделения властей - на основе "сдержек и противовесов", включая отсутствие или существенное ограничение права президента на роспуск парламента, отсутствие права парламента на смещение правительства, чрезвычайный характер права парламента на смещение президента (процедура импичмента).
- сохранение преобладания парламента в области законодательной деятельности при существовании значительных прерогатив президента в этой сфере (включая право суспенсивного, или отлагательного вето на законы, требующее преодоления квалифицированным большинством парламента).
Парламентарная республика (Эстония, Молдова, Индия, Италия, ФРГ, Венгрия, Чехия, Словакия и др.) представляет собой форму правления, основанную на наиболее последовательной реализации идеи народного представительства. Парламент, избираемый на основе всеобщего, прямого избирательного права и отражающий весь спектр влиятельных партийно-политических группировок, обладает верховенством в системе разделения властей. Тем самым, максимальная децентрализация власти задачей такой формы правления изначально не является. В обществе сохраняется единый эпицентр политического влияния. Но его конфигурация может быть различной. Сильный парламент может в наибольшей степени "оттягивать" на себя реальные властные полномочия, приобретая ключевое положение не только в законодательном, но и во всем политическом процессе. При образовании устойчивого правового статуса правительства, его глава (как правило, являющийся и лидером правящей партии или парламентской коалиции) может стать ключевой политической фигурой в государстве. Такая система государственного управления имеет возможность превратиться в не менее "сильную", нежели президентская республика (например, "канцлерская республика" в ФРГ). Но в случае политической раздробленности самого парламента, неустойчивости коалиций и активной фракционной борьбы, парламентская республика может стать символом политически "слабого", конфликтного государства (Италия).
Устройство парламентской республики характеризуется следующими чертами:
- преобладание принципа верховенства парламента, в т.ч. в системе разделения властей,
- политическая ответственность правительства перед парламентом, что в частности предполагает формирование правительства законодательным органом из числа депутатов, принадлежащих к правящей партии (располагающей большинством голосов в парламенте), право парламента выразить вотум доверия либо вотум недоверия деятельности правительства в целом, главы правительства (председателю совета министров, премьер-министру, канцлеру), конкретного министра.
- премьер-министр, возглавляющий правительство и представляющий наибольшую фракцию в парламенте, является наиболее влиятельной политической фигурой;
- право парламента на смещение правительства затруднено с точки зрения процедуры его принятия,
- президент, как глава государства, избирается парламентом или коллегией выборщиков, образуемых парламентом, т.е. не избирается на основе прямых выборов,
- президент является главой государства, но не главой правительства, его прерогативы сокращены, в том числе в области законодательного процесса, роспуска парламента, контроля над деятельностью правительства и его составом.
Смешанная (президентско-парламентская) республика (Франция, Португалия, Коста-Рика, Эквадор, Перу, Турция, Венесуэла, Финляндия, Польша, Болгария, Австрия и др.) характеризуется сложным сочетанием черт президентской и парламентской форм правления. Ее отличительная особенность заключается в двойной ответственности правительства - и перед президентом, и перед парламентом. Преобладание той или иной ветви власти обеспечивается распределением их прерогатив области контроля над правительством (кто назначает состав кабинета - президент или премьер-министр, представляющий наибольшую парламентскую фракцию, кому принадлежит инициатива выражения вотума недоверия правительству - исполнительной или законодательной власти, каковы юридические последствия такого вотума - обязательность президента или его право на роспуск парламента в случае выражения вотума). Сами президент и парламент избираются при такой форме правления, как правило, на основе всеобщих прямых выборов и не обладают широкими возможностями по взаимному контролю. Смешанная республиканская форма правления в наибольшей степени характеризуется сугубо политическими механизмами властвования наряду с формально-юридическими. В правовом отношении это выражается в наличии более или менее широкого круга "конституционных соглашений" - неписанных норм взаимодействия государственных органов и осуществления ими властных полномочий. Это может создавать перманентную конфликтность в системе государственного управления, но в странах с развитой системой демократии скорее обеспечивает гибкую, политически адаптивную форму правления.