К Генеральному Прокурору Российской Федерации И.В. Краснову

Обращение

(в связи с изданием Федеральной службой по надзору в сфере природопользования Письма от 23.10.2020 г. № СР-09-03-31/36362)

Уважаемый Игорь Викторович!

Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в территориальные органы было направлено поручение о привлечении к административной ответственности за использование нелигитимных методик расчета выбросов. (Письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 23.10.2020 г. № СР-09-03-31/36362) (далее – Письмо).

В Письме указано, что по настоящее время в нарушение требований, установленных ст. 22 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – ФЗ «Об охране атмосферного воздуха») и п. 10 Порядка проведения инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (утв. Приказом Минприроды России от 07.08.2019 г. № 352) юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, при определении величин выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, продолжается использование методик, не включенных в Перечень Минприроды России, что является основанием для привлечения к административной ответственности.

Изложенная в Письме позиция Росприронадзора не основана на нормах действующего законодательства, распространение данной позиции среди территориальных органов повлечет формирование незаконной практики правоприменения, что нарушает права и законные интересы промышленных предприятий, серьезно ухудшает положение таких предприятий и приводит к созданию излишних административных барьеров.

В соответствии с п. 2 ст. 22 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» порядок разработки и утверждения методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (далее – методика, методика расчета) устанавливается Правительством Российской Федерации.

Формирование и ведение перечня указанных методик осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

При этом пунктом 5.2.37 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219) полномочие по принятию нормативных правовых актов в т.ч. методик и (или) методов разработки нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов закреплено за Минприроды России.

В соответствии с п. 5 Порядка формирования и ведения перечня методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (утв. Приказом Минприроды России от 31 июля 2018 г. № 341) ведение Перечня включает:

• рассмотрение заявок на внесение сведений о Методиках расчета в Перечень, на внесение изменений в сведения о Методиках расчета, содержащиеся в Перечне;
• рассмотрение сведений о выявлении отклонений результатов, полученных расчетным способом с применением Методик расчета;
• внесение в Перечень сведений о Методиках расчета, внесение изменений в сведения о Методиках расчета, содержащиеся в Перечне, исключение сведений о Методиках расчета из Перечня;
• размещение и обновление Перечня на официальном сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
• предоставление заинтересованным лицам сведений о Методиках расчета, содержащихся в Перечне.

После вступления указанного нормативного правового акта в силу (4 ноября 2018 г.) Минприроды России и Росприроднадзор имели все необходимые инструменты для формирования Перечня.

Несмотря на это, спустя 4 месяца (13 февраля 2019 г.) Минприроды России было издано письмо № 12-50/01239-ОГ «О перечне методик выбросов» в соответствии с которым:

Далее, спустя 10 месяцев (3 июля 2019 г.) на официальном сайте Минприроды России была размещена таблица, содержащая всего 1 методику с названием «Методика расчета количества отходящих, уловленных и выбрасываемых в атмосферу загрязняющих веществ при проведении взрывных работ в разрезах (карьерах)»[1]. Для сравнения рекомендованный ранее Минприроды России перечень АО «НИИ Атмосфера» содержит 144 методики.

Сформированный Минприроды России перечень, содержащий всего одну методику, не может обеспечить функционирование ни одной отрасли промышленности.

Также, спустя год, (10 октября 2019 г.) Минприроды России в письме № 12-50/12483-ОГ «О формировании Перечня методик расчета выбросов» была изложена следующая позиция:

Также необходимо отметить, что в период с 3 июля 2019 г. территориальными органами Росприроднадзора осуществлялось оформление разрешений на выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, выдача комплексных экологических разрешений, прием деклараций о воздействии на окружающую среду, требующих наличия расчетов нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ, выполненных в соответствии с методиками, не включенными в Перечень, размещенный на официальном сайте Минприроды России 3 июля 2019 г.

В соответствии с п. 6.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219) Минприроды России вправе давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере ведения Министерства.

На основании изложенного хозяйствующие субъекты при осуществлении расчетов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками руководствовались разъяснениями, изложенными в Письмах Минприроды России от 13 февраля 2019 г. № 12-50/01239-ОГ «О перечне методик выбросов» и № 12-50/12483-ОГ от 10 октября 2019 г.

В настоящее время, спустя 2 года, (5 ноября 2020 г.), размещенный на сайте Минприроды России Перечень также содержит всего 1 методику.

Также необходимо отметить следующее.

В соответствии с п. 4 Правил разработки и утверждения методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2016 г. № 422) (далее – Правила) Методика расчета должна содержать:

• сведения о разработчике, которые включают наименование, организационно-правовую форму и адрес места нахождения юридического лица или фамилию, имя, отчество (при наличии) физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, и адрес места жительства;
• информацию о возможности свободного распространения методики расчета без ограничений, связанных с соблюдением авторских прав, или перечисление таких ограничений и специальных условий, установленных лицом, обладающим авторскими правами на методику расчета.

Согласно п. 5 Правил разработчиком должна быть обоснована применимость методики расчета в соответствии с пунктами 6 - 10 данных Правил и проведено сравнение в соответствии с пунктом 11 Правил с методиками расчета в сопоставимой области применения, включенными в установленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации порядке в перечень методик расчета.

При этом в таблице, размещенной Минприроды России на официальном сайте 3 июля 2019 г., в качестве разработчика методики указана специализированная научная организация, в том время как правообладателем данной методики является юридическое лицо, осуществляющее хозяйственную деятельность, связанную с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Таким образом, юридические лица, применяющие методики при разработке нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ, могут выступать правообладателями, определяющими возможность свободного распространения методики расчета, но не являются специализированными научными организациями, обосновывающими применимость методики расчета в соответствии с требованиями Правил.

При этом ряд методик, используемых при осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с наличием выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, разработан организациями, в настоящее время прекратившими свое существование.

Также необходимо отметить, что Постановление Правительства РФ от 16 мая 2016 г. № 422 «Об утверждении Правил разработки и утверждения методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками» вступило в силу 27 мая 2016 года.

В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. № 7-О, Определением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2009 г. № 1549-О-П, Определением Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. № 828-О-О, Конституционный суд Российской Федерации отмечает, что общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу.

В Решении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1993 г. № 81-р суд указывает, что нормотворческая практика введения в действие закона свидетельствует о том, что основным принципом существования его во времени является немедленное действие. Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя. При этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма.

На основании изложенного Постановление Правительства РФ от 16 мая 2016 г. № 422, а также изданный в его развитие Приказ Минприроды России от 31 июля 2018 г. № 341 «Об утверждении Порядка формирования и ведения перечня методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками» (вступил в силу с 4 ноября 2018 года) применяются к отношениям, возникшим после 26 мая 2016 года.

Таким образом хозяйствующие субъекты не обязаны в инициативном порядке, не являясь разработчиками или правообладателями применяемых методик, совершать действия по включению данных методик в перечень.

При этом положения Постановления Правительства РФ от 16 мая 2016 г. № 422, и Приказа Минприроды России от 31 июля 2018 г. № 341 должны применяться исключительно в отношении методик, разработанных после 26 мая 2016 года.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Таким образом, юридические лица, с учетом позиции Минприроды России, изложенной в Письмах Минприроды России от 13 февраля 2019 г. № 12-50/01239-ОГ «О перечне методик выбросов» и № 12-50/12483-ОГ от 10 октября 2019 г., фактического применения территориальными органами Росприроднадзора в период после 3 июля 2019 г. методик, не включенных в Перечень, а также при невозможности подготовки обоснования применимости методики расчета в соответствии с требованиями Правил, не могут привлекаться к административной ответственности в силу отсутствия вины в совершении правонарушения.

На основании изложенного, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» просим:

• внести протест на Письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 23.10.2020 г. № СР-09-03-31/36362, как противоречащее законодательству;
• принять меры прокурорского реагирования, направленные на недопущение возложения на юридических лиц обязанностей, предусматривающих внесение методик в Перечень и прямо не предусмотренных законодательством.

С уважением,

подписи представителей организаций согласно приложенному списку

[1] Ознакомиться с данной таблицей можно по адресу: https://www.mnr.gov.ru/docs/metodiki_rascheta_vybrosov_vrednykh_zagryaznyayushchikh_veshchestv_v_atmosfernyy_vozdukh_statsionarn/perechen_metodik_rascheta_vybrosov_vrednykh_zagryaznyayushchikh_veshchestv_v_atmosfernyy_vozdukh_sta/?special_version=Y