Проект «Школа общественных экспертов»
Проект реализуется автономной некоммерческой организацией «Открытая альтернатива»:
● в рамках направления «Вовлечение общественности в реализацию административной реформы, в осуществление местного самоуправления на территории Самарской области», реализуемого при поддержке Правительства Самарской области,
● в рамках проекта «Укрепление гражданского общества и местных органов власти в Европейской части Российской Федерации», реализуемого при поддержке Европейского союза;
● при поддержке Общественного Совета при Самарской Губернской Думе,
● при поддержке Клуба лидеров некоммерческих организаций г.Тольятти.
УЧЕБНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Индерейкина Сергея Владимировича
Тема экспертного исследования:
Системный анализ реализации государственной социальной политики через социальное партнерство.
Куратор:
Макарова Татьяна Викторовна, член экспертной комиссии Общественного Совета
при Самарской Губернской Думе _______________________________________________ (подпись)
Результаты защиты: Признать защиту состоявшейся.
г.Тольятти, 2007 год
Результат анализа законодательства
Краткая характеристика законодательства в сфере занятости населения.
1.1. Анализ Конституции РФ и трудового кодекса РФ на предмет выявления прав граждан в сфере занятости, а также распределения полномочий между уровнями власти.
Согласно ст. 7, Конституции РФ, Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан… При этом в Конституции утверждается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ст.19).
В статье 37, закреплены основные права в сфере занятости населения, в частности там говорится: Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.
Об этом же говорят и международные договора Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Наиболее полно право каждого человека на труд закреплено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В статье 6 Пакта говорится, что право на труд включает в себя право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается.
Таким образом, Российская Федерация как участник данного Пакта, как участник других международных договоров, ратификации конвенции МОТ № 122 и как член ООН (в Уставе ООН, в ст. 55 достижение полной занятости индивидов признается в качестве одной из важных целей деятельности ООН) и других организаций признает данное право и, соответственно, те обязательства, которые вытекают из данных международно-правовых институтов.
В ведении РФ находится установление основ федеральной политики в области социального развития (ст.71), обеспечение единства которой на территории РФ является обязанностью Правительства РФ (ст.114), а координация вопросов трудового законодательства отнесена к вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.72).
Анализ Трудового кодекса в части защиты прав граждан в сфере занятости, выявил соответствие его положений тексту Конституции. Некоторое беспокойство вызывает следующий абзац:
«Не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите» (ст.3).
1.2. Анализ мер социальной поддержки инвалидов в сфере трудоустройства, предусмотренных Российским законодательством на федеральном уровне.
Федеральный закон о социальной защите инвалидов в Российской Федерации, № 181, от 24.11.1995, определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в РФ, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Анализ отдельных статей настоящего закона, затрагивающих интересы инвалидов в сфере трудоустройства, выявил следующую картину:
| Содержание статей | Комментарии эксперта |
| К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относятся (ст. 4): | |
| Определение государственной политики в отношении инвалидов (п. 1) | Мы констатируем отсутствие сколько-нибудь внятной политики государства в области занятости инвалидов. Деятельность в этом направлении можно охарактеризовать, как бессистемную, фрагментарную и непоследовательную. Яркой иллюстрацией невнятной политики Государства в области занятости инвалидов может послужить следующая информация: после вступления в силу II части Налогового Кодекса, отменившей все льготы для предприятий, использующих труд инвалидов, с предприятий последовали многочисленные увольнения работников с инвалидностью, а некоторые компании и вовсе исчезли. Начался процесс по закрытию специализированных предприятий, принадлежащих Общероссийским организациям инвалидов ВОС, ВОГ и ВОИ, работа на которых для многих инвалидов была единственной возможностью занятости. По данным ФГСЗН по Самарской области в 2001 г., службой было трудоустроено 54 % обратившихся инвалидов, а уже в 2002 г., после вступления в силу упомянутых изменений в налоговом кодексе, лишь 39 %. |
| Принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ о социальной защите инвалидов; контроль за исполнением законодательства РФ о социальной защите инвалидов. Разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением (п. 2, 9) | Наличие законов и нормативно-правовых актов в области занятости инвалидов, перечеркивается отсутствием механизма их реализации и ответственности за нарушение права инвалидов на труд, что переводит эти законы и акты в разряд деклараций. Примером может послужить федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005г., которая в перечне мероприятий содержала п.14 – «Разработка и внедрение системы профессиональной реабилитации инвалидов». И хотя в программе были указаны ожидаемые результаты выполнения данного пункта мероприятий, финансирование п.14 отсутствовало. Бесплатные благие пожелания! |
| Утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду (п. 10) | Деятельность в рамках данного пункта, столь же противоречива и бессистемна, как и вся политика в этом направлении в целом. Например положительным моментом можно считать включение в федеральный перечень реабилитационных мероприятий, мероприятия по обеспечению профессиональной ориентации инвалидов (профессиональное обучение, переобучение и повышение квалификации. Однако отсутствие эффективных механизмов трудоустройства, сводит на нет все усилия в этом направлении. |
| Установление квот рабочих мест для инвалидов (п. 15). ИСКЛЮЧЕН 122-ФЗ! | В результате отмены данного пункта, государство отказалось от своих обязательств по трудоустройству инвалидов. Механизм установления квот передоверен субьектам РФ. Этим же законом, фактически упрознены санкции за несоблюдение квот, что, в настоящее время, привело к повсеместному игнорированию закона (см. ниже). |
| Инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ путем проведения следующих специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда (ст. 20): | |
| Осуществления льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов (п. 1); ИСКЛЮЧЕН 122-ФЗ! | В результате отмены данного пункта, все специализированные предприятия, использующие труд инвалидов были лишены налоговых льгот, что привело к катастрофическим последствиям. Статистические данные, отражающие последствия отмены льгот, приведены ниже. |
| Установления в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов (п. 2) | Отсутствие реального механизма реализации и контроля данной нормы, делает ее не рабочей. |
| Резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов. Создания инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов; (п. 3, 4, 5) | Положения, закрепленные в этих пунктах носят абсолютно декларативный характер и не подкреплены никакими нормативно-правовыми актами. |
| Создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов; организации обучения инвалидов новым профессиям (п. 6, 7) | В обеспечение настоящих пунктов действуют программы по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, Федеральной службы по труду и занятости РФ. |
| Установление квоты для приема на работу инвалидов (ст. 21) | |
| Организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов (ч. 1)). | В результате принятия федерального закона № 122, от 22.08.2004, из действия данной нормы были выведены организации с численностью работников менее 100 чел., что значительно сократило количество потенциальных рабочих мест для инвалидов. |
| Механизм установления квоты в организациях определяется органами государственной власти субъектов РФ. В случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов работодатели ежемесячно вносят в бюджеты субъектов РФ обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. Размеры и порядок внесения работодателями указанной платы определяются органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3, 4). ИСКЛЮЧЕН 122-ФЗ! | В результате принятия федерального закона № 122, от 22.08.2004, который отменил штрафные санкции, ранее предусмотренные настоящим законом, Государство обязало исключить их и из региональных законов, чтобы они не противоречили федеральному. Так что теперь: квота есть, а механизма реализации нет! |
| Статья 22. Специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов. Статья 23. Условия труда инвалидов. Статья 24. Права, обязанности и ответственность работодателей в обеспечении занятости инвалидов. | Содержание данных статей можно назвать прогрессивными, права инвалидов на труд хорошо защищены, организация рабочего процесса людей с ограниченными возможностями достаточно продумана. Однако рамки, в которые ставится потенциальный работодатель, для него весьма обременительны и в тоже время ничем не подкреплены со стороны Государства (не предусмотрено не льгот не субсидий, не каких-либо иных преференций). Все это делает нормы, содержащиеся в данных статьях не работающими. |
Принятие в 1995 году Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ознаменовало переход от медицинско–трудовой модели инвалидности к социальной модели инвалидности. Данный Закон оценивался международными экспертами как наиболее прогрессивный из всех подобных документов развитых стран. Тем более странным и неожиданным оказался дрейф вспять российского социального законодательства. Закрепление в новом пенсионном законодательстве термина «ограничение способности к трудовой деятельности» (далее – ОСТД) как основного критерия для назначения пенсии по инвалидности было первым, но «многообещающим» шагом. Спустя три года, принят печально известный 122-ой Закон. В результате его принятия, уже не только пенсии, но и ежемесячные денежные выплаты (далее – ЕДВ), которые были предоставлены инвалидам как денежные компенсации вместо натуральных льгот, становятся зависимыми от степеней ОСТД. Практика применения данного критерия показала не только полный субъективизм чиновников в их назначении, но и то, что завершился переход от социальной модели инвалидности к медицинско-трудовой в ее худшем варианте. Применяя степени ОСТД можно оставить инвалида без средств к существованию и обречь его на голодную смерть.
К сожалению, в настоящее время у государства отсутствует ясная и четкая политика в области трудоустройства инвалидов. Государственные чиновники разных рангов провозглашают трудовую занятость чуть ли не главным приоритетом политики по отношению к инвалидам. На деле до 2006 года наблюдалось свертывание различных форм государственной поддержки занятости инвалидов. Результат – рост безработицы среди инвалидов.
О подобной негативной тенденции снижения количества работающих инвалидов свидетельствуют данные о динамике занятости на предприятиях Всероссийского общества инвалидов.
Динамика занятости на предприятиях Всероссийского общества инвалидов
| 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | |
| Численность работников – всего | ||||||
| В том числе инвалидов |
Из анализа таблицы 2 следует, что количество занятых инвалидов на предприятиях ВОИ за последние 5 лет снижалось со средним темпом 15% в год. Наибольший темп снижения наблюдался в 2002 – 2003 годах. Это было вызвано прежде всего отменой значительной части налоговых льгот для общественных организаций инвалидов и их предприятий. В частности, в результате ликвидации налоговых льгот предприятия и организации Всероссийского общества инвалидов потеряли свыше 300 млн. рублей. Вынуждены были закрыться более 1200 малых и средних предприятий. В целом за 2002-2005 годы было ликвидировано более 46 тысяч рабочих мест в т.ч. более 21 тысяч для инвалидов. Можно утверждать, что сокращение инвалидов на предприятиях не принадлежащих общественным организациям инвалидов в этот период шло еще более высокими темпами.
Сегодня положение с занятостью инвалидов еще более осложняется, поскольку практически ликвидирован механизм квотирования рабочих мест, так как из него выведен весь малый и средний бизнес, где, как правило, реально работали инвалиды. В настоящее время в России квотирование рабочих мест возможно только на предприятиях и организациях, на которых работают более 100 человек. А между тем, в Германии нормы квотирования распространяются на организации, в которых работает 16 и более человек. В России, где, благодаря вступлению 122-ФЗ, практически отсутствует административная ответственность, работодатели вообще могут не квотировать рабочие места для инвалидов.
Однако, на наш взгляд, главный и существенный удар по перспективам трудовой реабилитации инвалидов нанесло введение ОСТД. Благодаря введению степеней ограничения способностей к трудовой деятельности, сложилась такая ситуация, при которой государственные органы начинают охотиться за работающими инвалидами, имеющими третью степень ОСТД. Если даже такой инвалид вопреки мнению МСЭ трудоустроился, то трудовая инспекция предпринимает меры по их увольнению с работы. Таким образом, создалась невероятная ситуация в которой государственные органы карают рублем инвалидов за то, что они при наличии тяжелых заболеваний находят силы работать и приносить пользу себе и обществу. Так как в этом случае инвалиды, как и все другие граждане России, становятся реальными налогоплательщиками.
Анализ федерального законодательства в сфере трудоустройства инвалидов, не был бы полным без знакомства с Законом о занятости населения в Российской Федерации № 1032-1, от 19.04.1991, который определяет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.
В настоящем законе проблеме трудоустройства инвалидов отведено совершенно незначительное место. По данной теме можно выделить следующие положения:
1. Государственная политика в области содействия занятости населения направлена на: …осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы (в т.ч. инвалидов_ (п. 2, ст. 5);
2. Государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая организации для труда инвалидов), установления квоты для приема на работу инвалидов, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами.
Квота для приема на работу инвалидов устанавливается в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". (п. 1, 2, ст. 13);
3. Право в приоритетном порядке пройти профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации имеют безработные инвалиды… (п. 3, ст. 23).
Согласно настоящему закону, мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Дополнительные средства для финансирования мероприятий по содействию занятости населения могут быть также получены из внебюджетных источников (п. 1, 3, ст. 22).
Согласно ст. 22, п. 1, настоящего закона, с целью реализации норм, закрепленных в ст. 5, п 2; ст. 13., п. 1, 2; ст. 23, п. 3, Государственными учреждениями службы занятости (центрами занятости населения) субьектов Федерации, реализуются мероприятия по содействию занятости населения. главным распорядителем средств федерального бюджета, предусмотренных на финансовое обеспечение обязательств Российской Федерации по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, является Федеральная служба по труду и занятости.
По данным Государственного учреждения Центр занятости населения г.о. Тольятти, у инвалидов, наиболее востребованными мероприятиями, проводимыми в рамках положения о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан – были:
1. организация временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы (п. 4.5);
2. организация содействия самозанятости безработных граждан (п. 4.7);
3. профессиональное обучение безработных граждан (п. 4.9).
В реализации вышеупомянутых мероприятий можно отметить, как положительные, так и отрицательные моменты
| Содержание | Плюсы | Минусы |
| Организация временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы. | Факт трудоустройства; ежемесячные выплаты пособия (дополнительно к зарплате). | Временный характер трудоустройство (не более 3 месяцев, стандартный, ограниченный набор вакансий. |
| Организация содействия самозанятости безработных граждан. | Материальная, организационная и консультативная помощь в организации своего дела | Отсутствие помощи после обучения и регистрации ЧП. После получения услуги – невозможность повторной регистрации в качестве безработного. |
| Профессиональное обучение безработных граждан | Бесплатное получение новых знаний, умений, в идеале – профессии. | К сожалению, после прохождения переобучения, нет никаких гарантий трудоустройства по полученной специализации. |
Необходимо отметить, что мероприятия активной политики занятости в отношении инвалидов, проводимые ФГСЗН, показали свою эффективность. Специальные программы, действующие в рамках этих мероприятий выгодно выделяют их в общей невнятной политике государства по содействию занятости инвалидов.
1.3. Обзор регионального законодательства в сфере трудоустройства инвалидов.
С целью реализации государственной политики в области социальной защиты населения и обеспечения занятости инвалидов и других категорий граждан, особо нуждающихся в социальной поддержке и испытывающих трудности в поиске работы Самарской Губернской Думой были приняты Законы Самарской области «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Самарской области» № 125-ГД от 23. 12. 2003 года, «О целевом бюджетном фонде квотирования рабочих мест в Самарской области» № 7-ГД от 11.02.2004 года.
Закон «О квотировании рабочих мест для инвалидов в Самарской области» предусматривает квоту для приема на работу инвалидов для организаций любой формы собственности в размере 2 процентов от среднесписочной численности работников. В случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты работодатель обязан внести в областной бюджет обязательную плату. В соответствии с настоящим законом, рабочие места для инвалидов в счет установленных квот создаются за счет средств работодателей.
Согласно статье 5 Закона уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет в своей компетенции деятельность по реализации на территории области механизма квотирования рабочих мест. Уполномоченный орган назначается Губернатором Самарской области.
Закон «О целевом бюджетном фонде квотирования рабочих мест в Самарской области» предусматривает формирование и использование средств целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест для инвалидов.
Средства фонда квотирования рабочих мест используются на финансирование мероприятий, конечная цель которых – трудоустройство инвалидов с организацией доступной среды его трудовой деятельности.
Для реализации вышеуказанных Законов принят Закон Самарской области № 59-ГД от 01.04. 2004 «О внесении изменений и дополнений в Закон Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», который предусматривает наложение административных штрафов на юридические лица в связи с уплатой в неполном объеме, неуплатой обязательной платы в областной бюджет в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты рабочих мест при приеме на работу инвалидов, а также непредставление в установленный срок в органы местного самоуправления отчета о выполнении установленной квоты рабочих мест.
Вышеуказанные законы должны были вступить в силу с 1 января 2005 года. Также к этому сроку, с целью осуществления контроля за поступлением доходов фонда квотирования рабочих мест и их расходованием, необходимо было определить уполномоченный орган исполнительной власти Самарской области в сфере квотирования рабочих мест для инвалидов, а также разработать механизм квотирования рабочих мест для инвалидов на территории области.
Пакет законов, который был принят Губернской думай в 2003 – 2004 гг., разрабатывался и, на тот момент соответствовал федеральному законодательству и должен был значительно улучшить ситуацию с трудоустройством инвалидов в Самарской области. Однако этим законам не суждено было заработать. Дальнейшие шаги Государства, в части законотворчества в области социальной поддержки инвалидов, превратили все законы о квотировании рабочих мест в пустые декларативные документы.
Это стало очевидным после принятия Государственной думой «злополучного» закона № 122, от 22.08.2004, который с 1 января, 2005 года, отменил норму о ежемесячном внесении работодателями в бюджеты субъектов РФ обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. Очевидно, что отсутствие данной нормы делает закон о квотировании нерабочим.