Выделим основные направления повышения качества управления, которые будет способствовать повышению эффективности функционирования сферы ЖКХ.
1. Развитие методов стратегического планирования, которые должны включать всю систему инструментов государственного воздействия на ЖКХ, и их практическое применение.
Этому процессу во многом препятствует выхолащивание программно-целевого подхода: принимаемые в огромных количествах федеральные программы не имеют должного механизма реализации, что сводит их в общем случае к обычной разработке каких-нибудь нормативных правовых актов, не предусматривающих необходимого финансирования из государственного бюджета. Так, в сфере ЖКХ мы имеем дело с обилием разноуровневых и не соприкасающихся между собой нормативно-правовых актов. Действующая Федеральная целевая программа «Жилище» не способствует в полной мере решению всех проблем: у данной программы расплывчатая цель и нет конкретныхпоказателей, по которым бы оценивалась эффективность ее реализации [3, с. 45].
Принятие Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года (принята 26 января 2016 года Распоряжением Правительства Российской Федерации № 80-р) — это начало перехода к качественно иному уровню государственного управления. Однако уже сейчас можно констатировать, что стратегия развития ЖКХ охватывает очень небольшой временной период, за который невозможно решить накопившиеся за долгие годы проблемы жилищно-коммунального комплекса. Жилищно-коммунальная сфера — это не только 20% всей российской экономики, но и очень важная ее подсистема, имеющая свою специфику — высокую социальную значимость. Сейчас процесс управления сферой ЖКХ сводится к «латанию дыр», поиску финансовых средств на модернизацию отрасли, без трансформации институциональной среды. Создать нормальные условия жизнедеятельности российских граждан, повысить благосостояние народа в условиях рецессии не получится. Поэтому реформирование ЖКХ надо рассматривать в непосредственной связи с принимаемыми стратегическими мерами государственной политики по обеспечению роста российской экономики.
В силу своей жесткой привязанности к конкретной территории, основной объем работы по разработке документов стратегического планирования развития ЖКХ должен выполняться на региональном и муниципальном уровнях. При этом управление реформированием ЖКХ в рамках стратегического планирования на муниципальном уровне, на наш взгляд, должно строиться на основе принципов проектного управления. Как представляется, именно этот подход должен быть в основе повышения качества управления ЖКХ.
Стратегическое планирование и управление проектами связаны посредством стратегического программирования, которое представляет собой обоснование системы ключевых целей и пропорций развития на всех уровнях управления (муниципалитета, региона, страны) с последующим формированием системы важнейших целевых программ.
При внедрении проектного управления можно получить ряд очень важных для управляющей системы дополнительных эффектов:
1) внедрив систему управления проектами, муниципалитет получает определенную гарантию того, что задачи будут четко ставиться перед проектными командами, и в результате выполнения проекта муниципалитет будет получать именно те результаты, которые требовались;
2) систематизация проектного управления дает муниципальному образованию единый подход к управлению, обеспечивая, например, невозможность запустить проект без утвержденного календарного плана;
3) появляются единые принципы планирования сроков и бюджетов проектов с учетом рисков, с учетом типовых для проектов операций и т. д.
Все это делает планы более реалистичными и реализуемыми и, соответственно, приводит к тому, что проекты выполняются в рамках выделенных сроков и бюджетов.
Важным эффектом является и то, что внедрение системы управления проектами позволит повысить прозрачность и даст руководству муниципалитета возможность оценить затраты любого рода (временные, финансовые, человеко-часы и пр.) в разрезе проектов.
2. Управление привлечением частных инвесторов в ЖКХ через концессии. Накопленный положительный опыт и гарантированный внутренний спрос делает сектор ЖКХ потенциально привлекательным для частных инвесторов. За последние годы было внесено довольно много изменений в законодательство, регулирующее отрасль ЖКХ, с целью обеспечения возвратности средств инвесторов, вложенных в модернизацию объектов коммунальной сферы; введена предпринимательская прибыль на уровне 5%, запущены механизмы государственной поддержки проектов в «малых городах» с населением менее 250 тысяч человек, а также субсидирование кредитов и облигационных займов. Как результат, количество концессионных соглашений в секторе ЖКХ в 2015 году увеличилось в 2,4 раза по сравнению с 2014 годом, объем инвестиционных обязательств вырос в десять раз. Дополнительным импульсом для развития рынка ГЧП-проектов в сфере ЖКХ стали гарантии, предоставленные государством частным инвесторам, государство готово субсидировать инвесторам процентную ставку по кредитам в ЖКХ. Но системные проблемы в данной отрасли, в первую очередь связанные с большой изношенностью основных фондов, устаревшей технологией и морально устаревшим оборудованием, остаются, что негативно сказывается на инвестиционной привлекательности отрасли. Как следствие, частные вложения остаются пока точечными, а не массовыми.
В условиях нехватки бюджетных средств, оценивая негативно работу государственных и муниципальных предприятий отрасли, государство в принятой в 2016 году стратегии развития ЖКХ ставит вопрос о «ликвидации неэффективного управления объектами жилищно-коммунального хозяйства, осуществляемого унитарными предприятиями» [5].
Государственно-частное партнерство рассматривается и как механизм привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, и как драйвер модернизации отрасли. В качестве наиболее перспективной формы государственно-частного партнерства рассматривается концессия.
Именно решение проблемы модернизации ЖКХ посредством при-влечения частных инвестиций будет способствовать повышению качества оказываемых коммунальных услуг, созданию рациональных организационно-финансовых схем современных решений, что предполагает появление возможности поквартирного отопления и горячего водоснабжения за счет применения газового оборудования с высоким КПД, теплоснабжением от мини-ТЭЦ и ряда других. Таким образом, мы получаем недорогое, но эффективное жилье, где учтены все интересы и потребности человека и созданы все условия для повышения качества жизни.
Годовой оборот отрасли ЖКХ — 4,14 трлн рублей, собираемость платежей — 96% (URL: www.minstroyrf.ru). Ключевое преимущество отрасли — стабильный бизнес за счет гарантированного спроса и государственной помощи (например, механизм прямого софинансирования модернизации инфраструктуры в малых городах, на что в 2015 году было направлено 2 млрд рублей).
Передача коммунальных объектов в концессию позволит повысить качество предоставляемых коммунальных услуг без повышения их стоимости, а также повысить экономический потенциал коммунальной сферы.
3. Учет высокой социальной значимости в управлении ЖКХ. Сложность современной ситуации в России объясняется не только общемировым кризисом, сырьевой направленностью нашей экономики, зарубежными санкциями, но и отсутствием сформировавшегося гражданского общества, а трансформация институциональной системы — процесс, неразрывно связанный с формированием развитого гражданского общества и института собственности. Сохраняющийся с советских времен менталитет подавляющего большинства российского населения (а его перестройка требует значительно большего времени, чем то, что прошло с начала российских «шоковых» реформ) не способствует созданию гражданского общества, в основе которого должно быть ответственное поведение новых собственников перед государством (которое попустило много негатива в процессе нечестной приватизации) и перед другими членами общества. Собственник жилья должен учиться поддерживать его в нормальном состоянии и учиться тратить на жилье часть доходов. К сожалению, сложившаяся в настоящее время в российской экономике достаточно сложная ситуация в большей степени ориентирует значительную часть населения на элементарное выживание и приспосабливание к новым кризисным явлениям в условиях в значительной степени монополизированного российского рынка. Но без зрелого гражданского общества Россия не станет демократическим государством, гарантирующим реализацию прав и свобод личности, поэтому в политической, экономической, юридической системах нужны серьезные перемены.
Недостаток финансовых ресурсов в стране снижает инвестиционные возможности для роста российской экономики, для решения инфраструктурных проблем, для улучшения условий жизни россиян и вложений в человеческий капитал. Как следствие, происходит утеря социального капитала. От способности жилищно-коммунального хозяйства отвечать нуждам населения в решающей степени зависит социальная стабильность в стране, воспроизводство рабочей силы, являющейся фактором развития материального производства.
Вряд ли низкий уровень жизни значительной части населения (соотношение доходов 10% самых богатых и 10% доходов самых бедных с 2000 года до 2013 года возросло с 13,9 до 16,3) [4, с. 510] будет стимулировать формирование институтов гражданского общества, осуществляющих контроль со стороны общества за государственными структурами, несмотря на их явное сопротивление. Но именно «общественные институты определяют и объем ресурсов, которые расходуют экономические агенты (включая государство) на цели развития, и результаты, получаемые в итоге, то есть эффективность инвестиций в развитие».
По нашему мнению, реформа ЖКХ должна быть увязана с периодом адаптации населения как к сложившемуся в результате приватизации распределению прав собственности (по крайней мере, большей части населения), так и с периодом осознания новыми собственниками своей ответственности за ее содержание, в рамках построения действительно демократического государства и гражданского общества в России.
Заключение
Без повышения качества коммунальных услуг и их оказания в не-обходимом объеме невозможно обеспечение достойного уровня жизни на-селения Российской Федерации. В России еще пока не сложилась своя уникальная модель управления ЖКХ, которую необходимо формировать в ближайшее время для решения проблем на жилищном рынке. При этом становится очевидным, что перевод государственного управления на качественно новый уровень — один из основных факторов развития такого социально значимого сектора экономики как ЖКХ.
Сфера ЖКХ настолько масштабна и оказывает такое значительное влияние на состояние всего национального хозяйства Российской Федерации, что очевидна необходимость: во-первых, создания системы стратегического планирования и управления ЖКХ; во-вторых, оценки итогов развития данной сферы; в-третьих, сопоставления происходящих трансформаций сферы ЖКХ и итогов ее деятельности с целевыми стратегическими установками. Для обеспечения сбалансированного развития систем коммунальной инфраструктуры с учетом перспективных потребностей должны быть скоординированы механизмы территориального и инвестиционного планирования.
Очевидно, что стратегическими целями реформирования ЖКХ являются наращивание объемов и повышение качества товаров, работ и услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве, снижение удельных затрат, приведение в соответствие тарифов с реальным спросом потребителей жилищнокоммунальных услуг. Достижение этих целей возможно только при модернизации данной отрасли с привлечением частных инвесторов.
Управление привлечением частных инвесторов в ЖКХ необходимо и возможно с использованием концессионных и прочих новых форм партнерства.
Что касается жилищной политики, то в наших новых реалиях необходим поиск такого динамического равновесия частного и государственного секторов, при котором возможности рынка будут достаточными для удовлетворения платежеспособного спроса населения, а государственная патерналистская политика позволит обеспечить потребности населения, имеющего низкие доходы.
Таким образом, необходимо реализовывать указанные направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России, в целях совершенствования ЖКХ как отрасли.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (в ред. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ): офиц. текст. – М.: Приор, 2015.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 14.
3. Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. –2012. – № 50 (ч. 1 - 4). – Ст. 6939.
4. Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
6. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
7. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»: офиц. издание // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 28. – Ст. 959.
8. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. – 2012. – № 19. – Ст. 2334.
9. Алпацкая, И.Е. Развитие механизма реализации социальных жилищных программ / И.Е. Алпацкая // Микроэкономика. – 2011. – № 6.
10. Бобков, В.Н. Социальная структура российского общества по критериям доходов и жилищной обеспеченности / Бобков В.Н., Одинцова Е.В. // Уровень жизни населения регионов России. – 2012. – № 1.
11. Бурдяк, А.Я. Доступность приобретения жилья в регионах России: динамика и факторы роста/ А.Я. Бурдяк // Уровень жизни населения регионов России. – 2012. – № 4.
12. Варламова, С.Н. Потребности в улучшении жилищных условий и жилищные стратегии населения / С.Н. Варламов // Уровень жизни населения регионов России. – 2012. – № 1.
13. Гасс, Т.А. Жилищные условия семей с детьми: динамика неравенства / Т.А. Гасс // Вопросы статистики. – 2013. – № 3.
14. Грушина, О.В. Жилищный вопрос в РФ: решение в рамках новой экономической парадигмы / О.В. Грушина// Мир России. – 2011. – № 2.
15. Куликов, А. О стратегии развития жилищной сферы / А. Куликов, В. Янин // Экономист. – 2013. – № 1.