законодательство государство социальное обеспечение
За период с 1991 г. в Российской Федерации были приняты Федеральные законы, посвященные различным аспектам медицинской деятельности: от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 "О трансплантации органов и (или) тканей человека", от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов", от 22 июля 1993 г. N 5487-1 "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" >, от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения".
Между тем отмеченный пласт медицинского законодательства характеризуется однородной структурой формирования нормативных актов, избирательным характером, что свидетельствует о необходимости дальнейшего развития нормативной базы.
Незавершенность законодательства о здравоохранении дополняется отсутствием принципов системы построения нормативных актов в данной сфере. Кроме того, в систематизации нормативного материала об охране здоровья граждан следует соблюдать пропорцию частного и публичного, что не всегда воспринимается законодателем.
Законодательство о здравоохранении определяет права пациентов в отдельных направлениях медицинской деятельности (трансплантология, психиатрия и т.п.), что связывается с более широким пониманием права на охрану здоровья, связанную как с предупреждением, так и с лечением заболеваний, и это определяет важнейшие социальные задачи цивилизованного демократического государства.
Несмотря на призывы учитывать отечественную и мировую практику регулирования отношений в области охраны здоровья идет активное реформирование отрасли здравоохранения, которое сопровождается множеством законопроектов, насчитывающих сегодня около 120. В их числе особое значение приобретают законопроекты "О здравоохранении в Российской Федерации"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О лекарственных средствах"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О психиатрической помощи"; "О медицинских изделиях", "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации".
В формировании системы здравоохранения законодателем тем не менее не учитываются современные тенденции развития социальных отраслей. Наряду с государственной и муниципальной активно формируется и частная система здравоохранения, требующая целостного правового регулирования. Несмотря на то что закрепленные в Конституции РФ и Основах законодательства РФ об охране здоровья принципы развития здравоохранения создали основу для принятия целого пакета отдельных законов, действующая правовая база нуждается в серьезном пересмотре и восприятии базовых нормативных установок.
Отсутствие закона "О здравоохранении в Российской Федерации" рассматривается в качестве основной причины, что вполне справедливо, возникновения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, а кроме того, сдерживающего фактора для полноценного развития региональных актов о здравоохранении.
Такие нормативные акты, как представляется, необходимы, поскольку составляют основу (базу) для формирования стройной и продуманной системы нормативных актов.
Тем не менее законодательство о системе здравоохранения требует учета стратегических приоритетов формирования правового поля, адекватного современному этапу развития страны. В числе определения основных контуров совершенствования нормативной базы предлагается, в частности, принятие законов: "О профессиональной врачебной деятельности в Российской Федерации" (включая правовые механизмы страхования рисков); "О системе государственного медицинского страхования, финансирования здравоохранения и медицинской деятельности в Российской Федерации"; "О внесении дополнений и исправлений в пункт 2 статьи 41 Конституции РФ" в части разделения системы здравоохранения на государственную, муниципальную и частную; "О правах и ответственности пациентов в Российской Федерации"; "О медицинской и фармацевтической рекламе в Российской Федерации".
Кроме того, медицинская помощь может рассматриваться как составная часть социального обеспечения, включая особые гарантии в законодательстве в части социального пакета услуг в отношении отдельных категорий граждан. Так, статья 28 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан гарантирует гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, обеспечение иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях.
Как представляется, отмеченные проблемы законодательства о здравоохранении во многом созвучны с проблемами социального законодательства, где весьма значительное число нормативных актов не имеют должного правового эффекта, а необходимые документы не успевают за общим потоком правовой информации.
Специалисты давно указывают на ретроспективность норм (т.е. отражающих отношения уже возникшие и действующих в данный момент) в некоторых сферах российского законодательства.
Не случайно отдельные ученые отмечают: например, в рамках образовательного права законодатель действует только под влиянием "ситуационной логики", что увеличивает его коллизионность, учитывая подзаконный характер нормативно-правового массива.
Попутно отметим: в сфере образования, где уже давно ведутся разговоры об острой потребности систематизации законодательства, ее оформляющего, такая форма систематизации, как консолидация, остается без внимания в нормотворческой практике, что справедливо ставится в упрек законодателю.
Разбросанность норм образовательного права, представляющего, кстати, весьма существенный пласт социального законодательства, фактически парализует работу по приведению в систему образовательного законодательства. Соглашаясь с обоснованными претензиями ученых, в свою очередь, отметим, что консолидация образовательных норм могла бы служить промежуточным этапом на пути к созданию полноценного кодифицированного акта в образовании (Кодекса об образовании). Консолидация, как представляется, позволяет объединить нормативный материал, а кодификация поможет его целенаправленно переработать.
Мы не будем отрицать, что Законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" являются системообразующими актами в образовательной сфере, представляющими ось, вокруг которой вращаются многочисленные нормативные документы, как правило, инструктивного характера. Однако в большей степени указанные Законы служат индикаторами проблемных мест в правовой базе образования, поскольку их содержанием не охватывается значительная часть именно образовательных отношений, недостаток отражения которых активно компенсируется инструктивными документами. Определенная "инвентаризация" именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах была бы весьма полезна. Такая работа на начальном этапе кодификации могла бы перерасти в упомянутых образовательных Законах в самостоятельный раздел (главу), посвященный регулированию образовательных отношений.
Часть из актов образовательного законодательства (к которому уже традиционно относят и различные письма, инструкции и директивы) касается вопросов, предоставляющих различного рода льготы и меры социальной поддержки участникам образовательных правоотношений.
Это, на наш взгляд, лишний раз подтверждает административно-хозяйственный характер образовательных законов, в которых не оставлено место для регулирования социальных отношений, даже с учетом ряда норм, охватывающих (заметим: весьма поверхностно!) такие отношения. Их перенесение в специализированный акт, наряду с аналогичными институтами других законов, позволило бы значительно "расчистить" нормативный материал сообразно предмету их регулирования.
Заключение
Проведя анализ системы законодательства о социальном обеспечении в обозначенном выше аспекте, можем сделать следующие выводы.
1. Сложность построения полноценной системы законодательства о социальном обеспечении определяется, на наш взгляд, отсутствием нормативного акта, который бы послужил "отправной точкой" для законодателя, некоторым правовым ориентиром, указывающим направления поступательного движения. Здесь следует, на наш взгляд, отметить удачную практику советского законотворчества, использовавшего в качестве базы построения нормативного материала в отдельных сферах Основы законодательства, что было воспринято в начале 90-х годов в целом ряде нормативных актов. В числе примера таких актов можно отметить Основы лесного законодательства Российской Федерации (утв. Верховным Советом РФ 6 марта 1993 г. N 4613-1), Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (утв. 6 августа 1993 г. N 5600-1), Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. 9 октября 1992 г. N 3612-1), Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. 11 февраля 1993 г. N 4462-1), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. 22 июля 1993 г. N 5487-1) и т.п. Такое законодательство было оправданно в условиях "переходного" периода, поскольку отражало потребность заполнения правового вакуума до создания полноценной правовой базы.
Мы не будем поддерживать или отрицать важность и эффективность такой практики, но тем не менее отметим, что эта работа была весьма удачной, свидетельством чему выступают некоторые акты, которые до сих пор действуют и являют пример хорошего качества законотворческой деятельности. Исключение, пожалуй, составляет сфера здравоохранения, где законодатель в некоторой степени отступил от отраслевого характера Основ (действующих в настоящий период) и пошел по пути создания многочисленных, в большинстве своем сиюминутных актов.
Можно было бы попытаться в рамках систематизации сгруппировать, разложить на отдельные институты обозначенный материал о социальном обеспечении, вынести "за скобки" все дублирующие нормы. Такие мероприятия можно проводить при разработке или создании консолидированного акта, содержащего в своей основе системообразующие (отраслевые) законы. Профильные законы о социальных гарантиях отдельным категориям граждан в части дублирования норм следует переработать наряду с одновременной адаптацией и изъятием соответствующих норм из непрофильных законов.
. Необходимо формирование правовой базы с учетом минимального количества подзаконных нормативных актов и ликвидацией уже отживших свое, фактически утративших силу. Для реализации этой задачи нелишним будет провести оценку бланкетных (отсылочных) норм, предлагающих для решения соответствующего вопроса обращаться к подзаконным нормативным актам (постановлениям Правительства РФ, актам профильных органов исполнительной власти (Минздравсоцразвития России, Пенсионного фонда РФ и т.п.)). Эти документы, как правило, являются основными источниками информации о социальных гарантиях. Впоследствии был бы полезен отказ от отсылочных (бланкетных) норм или наличие их в минимальном объеме.
. Формируемый материал должен содержать четкий механизм реализации социальных гарантий путем закрепления норм о порядке, условиях предоставления соответствующих их видов. Отчасти это может быть достигнуто за счет анализа практики реализации норм, а также за счет качества упомянутых выше подзаконных нормативных актов, отражающих реальную правовую действительность.
. В последующем на основе консолидации правовых актов, устранения пробелов, противоречий и дублирования норм возможно за счет инструментов кодификации завершить работу по созданию нормативной базы путем ее перестройки и качественной переработки с закреплением в Кодексе социального обеспечения.