Оглавление
Введение 2
1. Сущность права социального обеспечения 3
2. Вопросы правового регулирования социального обеспечения 6
3. Проблемы законодательства в сфере образования и здравоохранения 11
Заключение 17
Список использованных источников и литературы 20
Введение
Актуальность темы исследования. Задача формирования в России социально-ориентированной экономики рыночного типа, сочетающей высокую степень индивидуальной свободы и ответственности человека за личное и семейное благосостояние с адекватным уровнем защиты населения от всевозможных социальных рисков, как традиционных, так и вновь возникающих, вызывает необходимость государственного вмешательства в процессы производства, распределения, обмена и потребления.
Неотъемлемой частью распределительного механизма служит государственная система социального обеспечения, реформа которой проводится в настоящее время, чтобы придать ей достаточную гибкость и одновременно сохранить гарантии, предоставленные Конституцией Российской Федерации членам общества, подвергшимся воздействию социальных рисков.
Указанные преобразования приводят к расширению круга общественных отношений, попадающих в сферу правового регулирования, а следовательно, к развитию предмета права социального обеспечения и повышению его роли в системе отраслей отечественного права.
В связи с этим особую научную актуальность приобретает уточнение предмета указанной отрасли права, выявление критериев, позволяющих отграничить отношения по социальному обеспечению от других групп распределительных (имущественных) отношений, сходных с ними только по внешним признакам, изучение особенностей приемов и способов правового воздействия на поведение их субъектов, обоснование принципов правового регулирования, исследование правоотношений.
Цель работы - анализ законодательства социального обеспечения.
Сущность права социального обеспечения
В соответствии со статьей 7 Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, проводящим политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально ориентированная экономика, целью которой выступает удовлетворение потребностей человека в материальных и духовных благах, социальное развитие становятся приоритетом государственного строительства страны в ближайшей перспективе. Гарантии социальной защиты граждан находятся в сфере этих приоритетов, что находит отражение в нормах действующего законодательства и в положениях Основного Закона.
Положения Конституции РФ о социальной направленности Российского государства обеспечиваются конкретными правовыми регуляторами как на конституционном уровне, так и на уровне специальной правовой базы, имеющей в основном охранительно-защитный характер и принятой в развитие конституционных установлений.
Согласно статье 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Социальное обеспечение - одно из основных направлений развития любого демократического, правового государства. Мировая практика моделей социальной защиты определяется либо высокой ролью государства в процессе регулирования механизмов социального управления, либо меньшей степенью государственного вмешательства в социально-экономические процессы, отражающие неолиберальный подход в установленной сфере.
Россия, постепенно входящая в систему рыночной экономики, активно воспринимает новые вызовы построения социальных связей на основе взаимодействия общества и государства. Публичные функции в этой сфере должны обеспечивать развитие самостоятельных институтов гражданского общества, учитывая приоритеты социального государства.
Полноценное развитие законодательства в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, безусловно, является одним из направлений по реализации социальной политики.
При этом в законодательстве различаются виды социальной защиты в зависимости от условий и форм (натуральной или денежной) и порядка предоставления, категорий граждан, подлежащих социальной защите, и т.п.
В связи с этим прежде всего следует обратить внимание на вопросы технического нормотворчества, имеющие непосредственную связь с формированием социальной сферы в либеральном формате.
Основные изменения последнего времени в сфере обеспечения социальных функций государства и модернизации системы социального обслуживании сопровождались необходимостью приведения нормативно-правовой базы в соответствие с целями реформирования социального сектора.
В числе основных направлений в этой сфере явились положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, установившего "монетизацию" льгот для соответствующих категорий граждан. В целях приближения государственных социальных услуг к потребителю, обеспечения их адресного характера и более эффективного использования финансовых ресурсов некоторые виды натуральной помощи были заменены денежной компенсацией.
В рамках таких новелл были проведены изменения в законодательство о социальном обеспечении, нормы которого претерпели важные технические изменения, оказавшие принципиальное влияние на их содержание. В частности, по тексту отдельных статей слова "социальной защиты" заменены на слова "социальной поддержки"; "льготы", "льготы и компенсации" - на "социальные гарантии". Кроме того, внесены некоторые изменения в конструкции нормативных положений.
Результаты корректировки положений законодательства нашли свое обобщенное выражение и в наименовании глав (разделов) соответствующих законов, определяющих с 1 января 2005 г. не меры "социальной защиты", а меры "социальной поддержки".
Однако в этой части до сих пор страдает и терминология нормативных актов, которые одну и ту же, по сути, социальную услугу определяют в одном случае как "социальную защиту", а в другом - как "социальная поддержка". Соотношение этих двух на первый взгляд фактически равнозначных по содержанию терминов приводит в итоге к различным толкованиям.
Косвенным подтверждением сказанного может служить обозначенная законотворческая практика, которая в связи с принятием Закона N 122-ФЗ породила волну изменений в законах, где наименования институтов и наименования норм, содержащие слова "социальная защита", заменены на "социальную поддержку". Правда, действия законодателя в этой части нельзя назвать последовательными, поскольку начатая работа по технической "инвентаризации" норм так и не была полностью завершена. В ряде нормативных актов сохранились изначально принятые формулировки и обозначения.
Законодатель предпочитает формировать социально-правовую базу, во-первых, по принципу разграничения отдельных видов социальных гарантий, что отражается в некоторых нормативных актах. К их числу можно отнести, например, Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы", от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и т.п.
Во-вторых, законодателем выделены виды отдельных направлений в рамках защитно-правовых механизмов. К такому критерию отражения правовой базы тяготеют Федеральные законы от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" и др.
В основе выбранных законодателем критериев формирования нормативной базы отсутствуют принципы ее построения, происходит хаотичное увеличение нормативных актов.
Вопросы правового регулирования социального обеспечения
В литературе в дополнение к обозначенному нами большому объему нормативного материала справедливо отмечается изобилие нормативных актов о социальном обеспечении, фактически утративших юридическую силу, что становится заметным и в практике создания кодификационных актов. Принятие новых законов не охватывает весь предмет их правового регулирования, что ведет к их неполноте, пробельности и трудностям в правоприменении.
Такие аргументы ставятся, например, Ю.В. Вавилиной в поддержку принятия Кодекса социального обеспечения, который позволит устранить отмеченные недостатки.
Временный характер актов о социальном обеспечении во многом определяется их подзаконным характером, а также периодической сменой их содержания. Такие проблемы можно обнаружить и в других областях правового регулирования. В качестве основания для систематизации, например, банковского законодательства С.В. Рыбакова видит большое число законов, оформляющих банковскую сферу.
Громоздкость нормативной базы без ее фундаментального пересмотра подкрепляется копированием целых правовых институтов при принятии аналогичных по предмету регулирования законов. Ярким примером нагромождения и единообразной законодательной практики является конструирование норм о юридической ответственности за нарушение требований медицинского законодательства. Такие нормы (положения) содержатся, в частности, в статье 24 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", статье 16 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", статье 16 Закона РФ "О донорстве крови и ее компонентов", статье 50 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", главе VII Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статье 27 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РСФСР", разделе IV Закона РФ "О трансплантации органов и (или) тканей человека", статье 59 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах".
В литературе при этом справедливо указывается: конкретные виды и размеры ответственности закреплены далеко не в каждой из названных выше норм (разделов), а многие из них содержат просто оговорку.
Здесь мы можем отметить не только дублирование и параллельность норм, но и их отсылочный характер, что еще в большей степени затрудняет применение законодательства.
Параллельно действующие нормы идентичного содержания можно обнаружить в большинстве актов как отмеченного медицинского, так и законодательства о социальном обеспечении.
Следующим аспектом рассматриваемой проблемы является общая концепция социального обеспечения.
Российская модель регулирования социальных функций государства в известной мере отличается от западных аналогов. В Германии, например, в качестве отдельной подотрасли трудового права выделено право социального обеспечения. При этом единые принципы построения правовой системы обособили социальное право в отдельное структурное образование, которое, в свою очередь, нашло закрепление в Социальном кодексе.
Германский опыт регулирования, несомненно, можно считать полезным примером систематизации нормативных актов в социальной сфере. Следует, однако, подчеркнуть: в качестве оснований для создания кодифицированного акта германский законодатель руководствовался тесной связью трудовых и социально-экономических прав работников. Перерасти в полноценный и самостоятельный акт социально-экономическим правам и гарантиям позволил, на наш взгляд, избыточный удельный вес нормативных актов о социальном обеспечении.
Практика германского законодательства до недавнего времени была схожа с российской правовой традицией современного нормотворчества, когда многочисленные нормативные акты, принимавшиеся даже без четкого выделения предмета своего регулирования, сопровождались дублированием, коллизиями нормативной базы, составлявшей законодательство о социальном обеспечении. Постоянным спутником их были противоречивость и, естественно, сложность практического применения.
Как представляется, предмет права социального обеспечения, по крайней мере в России, в настоящий момент уже выходит за рамки трудоправовых отношений. Это уже не просто совокупность материальных норм о конкретных видах социальных благ, а также механизм их реализации. Такая точка зрения встречается и в литературе при обосновании механизма финансовых отношений в социальной сфере.
В связи с этим право социального обеспечения, как полагает С.В. Запольский, включает в себя правовой режим назначения и выплаты пенсий и пособий, что служит основанием возникновения соответствующих финансовых обязательств между пенсионными фондами, органами социальной защиты и гражданами.
Нельзя не указать и на ряд терминологических моментов в действующих законах, определяющих виды социальной помощи.
Основным профильным законом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", который под социальным обслуживанием понимает деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ст. 1).
Следовательно, понятие "социальная поддержка" является составной частью понятия "социальное обслуживание".
При этом Закон определяет законодательство о социальном обслуживании, которое состоит из собственно Закона о социальном обслуживании, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Другая проблема - содержание сформированной системы нормативных актов о социальном обеспечении.
Существует целый ряд законов, регулирующих условия, порядок предоставления и конкретные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан.
В настоящий период нормативно выделены категории граждан, в отношении которых законодатель предпочел самостоятельное правовое регулирование в сфере социальной поддержки.
К таковым, в частности, отнесены:
граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г.;
граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
граждане-инвалиды;
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда;
граждане, занятые на работах с химическим оружием.
В ряде законов содержатся нормы о социальной поддержке отдельных категорий граждан. Такие нормы носят эпизодический и фрагментарный характер, но встречаются в большинстве актов. Как правило, это одна или несколько статей в соответствующем законе.
В некоторых законах, например Законе РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", существует лишь указание на предоставление мер социальной поддержки реабилитированным лицам (ст. 12). Эти меры получают развитие в нормах указанного Закона.
Тем не менее с технической точки зрения конструирование этих норм определяется либо прямым указанием на конкретные виды помощи или (как в данном случае) суммы компенсации, либо указанием на них путем отсылки к подзаконным нормативным актам (в первую очередь постановлениям Правительства РФ).
Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" Правительство РФ обеспечивает реализацию гарантий правовой защиты и социальной поддержки военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и гражданского персонала (ст. 11). Нормы такого же порядка мы можем встретить и в ряде других нормативных актов.