Формирование конституционной доктрины безопасности является важной задачей теории и практики современного российского конституционализма и должно базироваться, во-первых, на признании решающего значения Конституции в системе правовых средств сбалансированного обеспечения безопасности личности, общества и государства; во-вторых, на последовательной конкретизации конституционных начал безопасности в текущем законодательстве, а также активном использовании нормативно-доктринального потенциала решений Конституционного Суда РФ по проблемам безопасности личности, общества, государства; в-третьих, на системе реальных (фактических) отношений безопасности, определяющих режим статусного состояния личности, общества, государства, который приобретает конституционные характеристики, а сама система безопасности становится конституционной безопасностью.
При достаточно большом внимании правовой науки к проблемам безопасности, подтверждением чего являются появившиеся в последнее время новые работы по соответствующей проблематике <1>, есть все основания констатировать отсутствие у нас научно обоснованной конституционной доктрины безопасности. С учетом общих подходов к пониманию конституционной доктрины, выработанных конституционно-правовой наукой <2>, следует исходить из того, что конституционная доктрина безопасности личности, общества и государства должна представлять собой органическое единство научно-теоретических (концептуальных), программно-политических (директивных) и нормативно-правовых (среди которых на первом месте - конституционные) положений, отражающих цели, задачи, средства достижения состояния защищенности личности, общества и государства на основе баланса их личных и публичных интересов, обеспечения конституционных прав и свобод, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации в современном мире. Выработка такой доктрины с учетом новых внутренних и внешних, в том числе геополитических, условий развития российской государственности - важная задача современного российского конституционализма. -------------------------------- <1> См., например: Мамонов В. В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2002; Кузенков В. А. Конституционно-правовые основы обеспечения государственной безопасности в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск 2006; Данилейко В. В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2010; Мурадян Э. Р. Конституционно-правовые основы взаимодействия человека и государства в сфере обеспечения безопасности личности: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Макуев Р. Х. Актуализация роли государства в обеспечении национальной безопасности в условиях глобализации // Государство и право. 2010. N 8. С. 33 - 42. <2> См., например: Пряхина Т. М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.
При ее решении необходимо исходить из того непреложного факта, что при всей важности и высоком удельном весе политических, директивных начал в доктрине безопасности личности, общества и государства сама сфера этих отношений свидетельствует о безусловном приоритете и решающем значении Конституции в системе политических и правовых средств сбалансированного обеспечения национальной безопасности. При этом в методологическом плане исходные начала конституционной доктрины безопасности предопределяются самой сущностью конституции. Именно сущность Конституции призвана отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и противоречивых взаимосвязях. В этом плане Конституция может рассматриваться как порождение, а в определенной степени - отражение социальных противоречий, а также как нормативно-правовая основа для их разрешения, средство достижения баланса интересов во взаимоотношениях личности, общества и государства <3>. -------------------------------- <3> См.: Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М.: Юстицинформ, 2005. С. 17 - 26.
Другими словами, сущностная характеристика Конституции проявляется в том, что она (конституция) является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Именно на этой основе становится возможным достижение реальной, конституционно гарантированной безопасности личности, общества и государства. Это находит свое подтверждение во всей системе конституционных институтов. Определяющее значение с точки зрения обеспечения конституционной безопасности имеют, естественно, институты конституционного строя. Именно в них находят свое воплощение, с одной стороны, основополагающие характеристики общества и государства (посредством категорий суверенитета, демократического правового социального государства, экономического и политического плюрализма и т. д.) и, с другой - важнейшие принципы (основы), на которых только и возможно обеспечение баланса интересов общества, государства и личности, безопасного существования и развития социума. Следующим фактором безопасности, который необходимо учитывать при выработке ее конституционной доктрины, является конституционный институт прав и свобод человека и гражданина. Он служит важнейшей характеристикой не только безопасности личности, но не в меньшей степени и общества, государства, институтов конституционного строя России с точки зрения цивилизационных, общедемократических стандартов и закономерностей их развития в режиме поиска баланса между интересами государства и личности, ценностями власти и свободы. Права человека могут рассматриваться в качестве действенного институционно-правового средства достижения национальных интересов, способного обеспечивать гражданский мир и согласие общества на основе достижения справедливого баланса между государственными (публичными) и индивидуальными (частными) интересами <4>. Подробнее об этом будет сказано ниже. -------------------------------- <4> См.: Права человека и конституционная безопасность. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции / Отв. ред. И. С. Бондарь. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2002.
Конституционная безопасность обеспечивается также институтами публичной власти, само конституционное строение которой на основе принципов единства и разделения ее органов на законодательные, исполнительные и судебные, а также на основе федерального разграничения полномочий между ее различными территориальными уровнями служит предпосылкой для выработки взвешенных и социально обоснованных управленческих решений, учитывающих разнообразие существующих в обществе интересов, и исключает не только узурпацию, но и чрезмерную концентрацию и централизацию властных полномочий. При этом, в частности, с институтом президентства Конституция прямо связывает гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной власти, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), а на институт судебной власти возлагает важнейшую с позиции конституционной безопасности функцию правосудного решения юридических конфликтов и коллизий (гл. 7). Конституция России отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве. Это прежде всего состояние правовой (юридической) безопасности личности, имея в виду, например, физическую безопасность (ст. 20 - 23), информационную безопасность (ст. 24, 29), экономическую безопасность (ст. 34, 35), финансовую безопасность (ст. 75), экологическую безопасность (ст. 58) и т. п. В Конституции отражаются также различные стороны безопасности государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55, п. "м" ст. 71), общества (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 9). Однако наиболее широкая, в данном случае интегральная, основа юридической и соответственно конституционной безопасности воплощается в категории национальной безопасности. Под национальной безопасностью Российской Федерации предложено понимать "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации". В этом случае такое сложное, многогранное явление, как национальная безопасность, ограничивается, к сожалению, сферой исключительно публичных отношений, в рамках которых обеспечивается безопасность народа как носителя суверенитета и единственного источника власти. Между тем конституционный режим национальной безопасности не может не включать, в частности, интересы личности, ее права и свободы. В демократическом обществе свобода личности, достоинство граждан государства, защита их прав и законных интересов, независимо от места пребывания гражданина, есть вопрос национального достоинства и безопасности всего государства. В основе уяснения нормативно-правового, и прежде всего конституционного, содержания категории национальной безопасности, а соответственно, и в основе конституционной доктрины безопасности лежит понятие национальных интересов. Национальные интересы представляют собой своего рода интегральную основу выражения и достижения баланса между высшими интересами личности, общества и государства. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. отмечается, что национальные интересы России - совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства <5>. Их последовательная реализация в принципе невозможна без надежной системы отраслевого законодательства, воплощающего в себе конституционные принципы (начала) безопасности личности, общества, государства. -------------------------------- <5> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Следует признать, что в настоящее время в нашей стране лишь формируется необходимая правовая база обеспечения национальной безопасности в новых социальных, экономических, политических - включая геополитические - условиях развития российской государственности. Этим утверждением, конечно, не умаляются принятые в последние годы федеральные конституционные и федеральные законы, а также изданные Президентом Российской Федерации и Правительством России нормативные и правовые акты, регулирующие правоотношения в различных сферах национальной безопасности. Прежде всего это законы, регулирующие режим чрезвычайного и военного положения, регламентирующие деятельность спецслужб и правоохранительных органов в современных условиях, а также Законы о борьбе с терроризмом, экстремизмом, легализацией доходов, полученных незаконным путем, и т. д. <6>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 5 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3418; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031 и т. д.
Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие России в обеспечении международной и региональной безопасности: Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; в рамках СНГ - Устав Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом статусе Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом обеспечении формирования таможенного союза и единого экономического пространства.
Особую роль в развитии правовых основ конституционной доктрины безопасности призван сыграть принятый 28 декабря 2010 г. новый Федеральный закон "О безопасности" <7>. Предмет его регулирования, как указано в ст. 1, составляют "основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Не вдаваясь даже в специальный анализ соответствующих положений, нетрудно обнаружить, что указанная статья нового Федерального закона весьма произвольно определяет "виды" безопасности. Это заметно снижает его потенциал как своего рода кодификационного акта в области безопасности. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Специфика же состояния общей системы правовых актов в сфере национальной безопасности заключается в том, что по основополагающим направлениям отсутствуют федеральные законы, а наиболее актуальные правоотношения регулируются так называемыми актами второго уровня: Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Военной доктриной, Доктриной информационной безопасности, Морской доктриной Российской Федерации, Концепцией внешней политики, Основами пограничной политики и другими документами. Все это выдвигает на первый план задачу формулирования конституционной доктрины национальной безопасности, в основе которой должны лежать принципы и институты Конституции РФ. Одновременно - на это следует обратить специальное внимание - важное значение для формулирования конституционной доктрины безопасности (как в нормативной, так и концептуально-теоретической ее составляющей) имеют решения Конституционного Суда РФ. Многие из них содержат важные положения, относящиеся как к публичным проблемам безопасности общества и государства <8>, так и безопасности человека и гражданина, неприкосновенности личности <9>. -------------------------------- <8> Постановления КС РФ от 19 апреля 2010 г. N 8-П // СЗ РФ. 2010. N 18. Ст. 2276; от 28 июня 2007 г. N 8-П // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3346; Определения КС РФ от 6 июля 2010 г. N 934-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П // ВКС. 2009. N 6; от 1 декабря 2005 г. N 519-О // Архив КС РФ. 2005. <9> Определения КС РФ от 8 апреля 2010 г. N 433-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 22 апреля 2010 г. N 564-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 19 февраля 2009 г. N 137-О-О // Архив КС РФ. 2009.
В понятийный аппарат национальной безопасности как отрасли не только политологического знания, но и конституционного значения входят такие категории, как "жизненно важный интерес", "угроза", "опасность", "национальные ценности", "интересы и цели", "политика обеспечения национальной безопасности", "внешняя и внутренняя безопасность", "сферы и виды безопасности", "стратегия обеспечения безопасности в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности" и др. Обобщенная схема разрешения проблем обеспечения безопасности государства, личности, общества обычно представляется в виде трех базовых элементов: национальные интересы - угроза - защита. Тогда алгоритм действий по обеспечению безопасности социума можно представить следующим образом: определение национальных интересов - выявление угроз социуму - определение опасностей обществу - защита социума посредством реальной деятельности - обеспечение безопасности социума. При этом любая стратегия безопасности разрабатывается исходя из национальных интересов и ценностей. К числу коренных, основополагающих национальных интересов относятся: территориальная целостность народа, его государственное самоопределение и политическое самоуправление; достойное место в мировом сообществе; процветание страны и населения на основе обеспечения прав личности и благополучия всех составляющих его социальных групп <10>. -------------------------------- <10> Дзлиев М. И., Романович А. Л., Урсул А. Д. Проблемы безопасности: теоретико-методологические аспекты. М.: Изд-во МГУК; Издательский дом "Друг", 2001. С. 59 - 60.
Для оценки защищенности соответствующих ценностей на уровне не только личности, но также общества и государства в целом важное значение имеет институт прав и свобод человека и гражданина. В основе анализа прав человека и гражданина как фактора конституционной безопасности России лежит понимание самой природы данного института, его места и роли в системе ценностей современных демократических правовых государств. Определяя смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ), права человека обеспечивают взаимное согласование частных и публичных интересов и служат средством достижения национального согласия. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции). От того, как соблюдаются и гарантируются права человека, зависит в конечном счете общественная стабильность и степень реализации национальных интересов России как совокупности интересов личности, общества и государства. При этом права человека и состояние их защищенности являются наиболее объективным отражением достигнутого уровня зрелости не только политической демократии, но и экономических свобод, рыночной экономики и социальной политики государства. В этом плане права человека как бы "присутствуют" во всех основных институтах конституционной организации общества и государства, что находит свое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ: при проверке практически любого закона и иного нормативного правового акта (из сферы рыночного или социального законодательства, уголовного или административного права и т. п.) в качестве важного критерия оценки конституционности их положений в той или иной мере всегда "присутствуют" права и свободы человека и гражданина. Всеобъемлющий, всепроникающий характер прав человека как фактора конституционной защищенности социальной среды, безопасности ее субъектов предопределяется единством системы прав и свобод, включающей в качестве равноценных и в одинаковой мере обладающих качеством непосредственно действующих личные (гражданские), политические, социально-экономические права человека и гражданина. В этом плане права человека - конституционный институт, средство достижения гражданского мира и согласия в обществе. Выражая общедемократические интересы граждан, данный институт создает своего рода согласие (консенсус) между всеми социальными общностями и слоями (стратами) общества относительно характера их взаимодействия, их отношения к политической власти, притязаний на тот или иной объем благ, на которые могут рассчитывать каждый в отдельности человек (гражданин) и отдельные социальные группы. Например, посредством в первую очередь института прав человека и гражданина обеспечивается правовой баланс несовпадающих интересов таких крупнейших социальных групп рыночного общества, как предприниматели, наемные работники, нетрудоспособные, социально незащищенные граждане. Таким образом, обеспечивая согласование интересов личности, общества и государства посредством поиска баланса между свободой и властью, права человека становятся важным фактором конституционной безопасности РФ. Не случайно Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., ставя на первое место в перечне приоритетов интересы личности (на второе - интересы гражданского общества, а на третье - интересы государства), определенно постулирует более значимую роль государства в достижении целей национальной безопасности России, чем это виделось ранее, провозглашает задачу построения сильного государства. Добиться этого невозможно без сильного правового государства. Конституционная безопасность личности - неотъемлемая составляющая правового государства и верховенства закона, а права личности - это одновременно и средство достижения интересов общества и государства. Именно поэтому права человека и гражданина составляют основу конституционной безопасности России. Конституционная безопасность личности и есть тот самый баланс между публичными и частными интересами, международными (универсальными) и национальными (специфическими) ценностями, для достижения которого Конституцией РФ предусмотрены самые различные механизмы разрешения общественных противоречий. Конституционная безопасность - это также не чисто политическое и правовое явление, но важной ее составляющей является экономическое содержание: без развитой экономики, без материального благосостояния граждан нет безопасного общества и государства. В конституционной безопасности, кроме того, важна ее социально-культурная составляющая. Исторические, культурные традиции нашего народа оставляют глубокий отпечаток на всех реформах, которые проводятся в постсоветский период. Только учет национальных российских особенностей может позволить в полной мере гарантировать права человека как основу конституционной безопасности России. Современная концепция прав человека и ее воплощение в системе российского законодательства должны быть нормативно-правовым хранителем многовековой духовной культуры России, что является условием и надежной гарантией достижения баланса интересов личности, общества и государства и обеспечения на этой основе конституционной безопасности Российской Федерации <11>. -------------------------------- <11> Бондарь Н. С. Конституционный Суд России - гарант конституционной безопасности личности, общества, государства // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2003. N 4.
Особым универсальным институтом гарантирования конституционной безопасности является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ. При этом само наличие возможностей не только абстрактного, но и конкретного нормоконтроля (осуществляемого с помощью конституционных жалоб граждан) является важной гарантией обеспечения Конституционным Судом РФ функций правозащиты безопасности как государства, так и личности. Безопасность личности, общества и государства обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках полномочий Конституционного Суда, определенных статьей 125 Конституции. Это и нормоконтрольные полномочия, с помощью которых обеспечивается проверка нормативных правовых актов на их соответствие Конституции РФ, и толкование норм Конституции РФ, с помощью чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие, адаптация содержания конституционных норм к новым условиям социально-экономической и политической жизни, и одновременно - обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты. В этом случае речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Тем самым с помощью средств конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание стабильности и динамизма Конституции, а на этой основе существенно повышается нормативно-правовой потенциал Основного Закона по обеспечению безопасности личности, общества и государства, защите конституционно значимых частных и публичных ценностей. Конституционная безопасность и есть реальная основа баланса между публичными и частными интересами. Для достижения такого баланса Конституцией предусмотрены самые различные механизмы и институционные средства разрешения общественных противоречий и конфликтов, гарантирования состояния защищенности. Среди них можно выделить две основные разновидности: а) универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий, конфликтов и, таким образом, имеющие всеобъемлющее значение с точки зрения гарантирования конституционной безопасности в обществе и государстве; б) специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения социальных противоречий и конфликтов. К специальным относятся, например, институты президентского вето (ст. 107), недоверия Правительству (ст. 117) или институты экономической конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), петиций (ст. 33), индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), судебного обжалования решений и действий органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и т. д. К универсальным институтам разрешения социальных противоречий и обеспечения конституционной безопасности относятся, например, институты разделения властей - по горизонтали (ст. 10) и вертикали (ст. 11, 12), политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13), экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст. 8), федерализма (ст. 5), целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), которые самим своим нормативно-правовым содержанием сориентированы на многовекторное регулятивное воздействие и соответственно на выявление и достижение баланса различных интересов и несовпадающих конституционных ценностей. Таким образом, конституционная доктрина безопасности призвана определять прочную нормативно-правовую, научно-теоретическую и практическую основу обеспечения юридической безопасности личности, общества, государства. Процесс глубоких исторических преобразований, сопровождавший Россию на всем протяжении выработки, принятия и в последующем - всего периода действия Конституции 1993 г., выдвигает на передний план исследование Конституции как документа, впитавшего в себя всю гамму социальных отношений и противоречий в условиях политических и экономических преобразований и призванного конституционно-правовыми средствами способствовать, как реально действующий, работающий акт, разрешению соответствующих противоречий на качественно новых направлениях социально-экономического и политического развития российского общества и государства.