Госпрограмма «Развитие здравоохранения»

7.2.1.1. Госпрограмма «Развитие здравоохранения» (далее – ГП-1) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 294.

Срок реализации: 2013 - 2020 годы.

Ответственным исполнителем ГП-1 является Минздрав России, соисполнителем – ФМБА России, участников - 19.

В проекте паспортаГП-1, представленном в материалах к законопроекту (далее – проект паспорта ГП-1), ответственным исполнителем является Минздрав России, соисполнителями - ФМБА России и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС), участников - 19.

Следует отметить, что ФОМС исключен из состава участников ГП-1 и предусматривается в качестве соисполнителя госпрограммы, также исключены Минпромторг России, Минэнерго России и Росморречфлот, в состав участников включены Управление делами Президента Российской Федерации, Минобрнауки России, МЧС России и Фонд социального страхования Российской Федерации (далее – ФСС).

Минздравом России учтены замечания Счетной палаты в части корректировки перечня участников ГП-1 в соответствии с проектом федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

7.2.1.2. Цели, задачи, показатели (индикаторы) ГП-1 в основном соответствуют целям, задачам, показателям документов стратегического планирования в соответствующей сфере деятельности.

Минздравом России во исполнение подпункта 2 пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 27 декабря 2013 г. № Пр-3086 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года, а также с учетом замечаний Счетной палаты проведена корректировка показателей ГП-1 в целях приведения их в соответствие с целевыми значениями, установленными в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 - 606. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» в подпрограмму «Кадровое обеспечение системы здравоохранения» ГП-1 включен целевой показатель «Число высокопроизводительных рабочих мест в организациях здравоохранения (без субъектов малого предпринимательства)».

7.2.1.3. Проект паспорта по ГП-1 в целом сбалансирован по целям, задачам, показателям (индикаторам), финансовому обеспечению.

Проектом паспорта ГП-1 предусматривается 12 целевых показателей (индикаторов) на уровне госпрограммы и 107 показателей (индикаторов) на уровне подпрограмм. В рамках Федерального плана статистических работ рассчитываются 67 (56 %) показателей ГП-1.С 2016 года предусмотрена реализация 38 новых показателей (индикаторов), 20 показателей (индикаторов) исключены из состава
ГП-1.

7.2.1.4. Сведения о финансовом обеспечении ГП-1 в 2015 - 2019 годах за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

* По данным Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2015 год.

Анализ данных об исполнении расходов за 2015 год за счет всех источников финансирования ГП-1 свидетельствует о низком уровне финансирования мероприятий ГП-1 за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, который составил 87,6 % предусмотренного утвержденной ГП-1 объема (1 336 464,8 млн. рублей). При этом исполнение расходов федерального бюджетов в 1,5 раза превысило запланированный уровень (260 503,6 млн. рублей). Указанные факты свидетельствуют о недостаточном качестве планирования источников финансового обеспечения ГП-1 при ее формировании.

Согласно проекту паспорта в 2016 - 2019 годах реализация мероприятий ГП-1 планируется за счет средств федерального бюджета, бюджетов Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации. Средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации не предусматриваются.

7.2.1.5. Объем финансового обеспечения реализации ГП-1 и подпрограмм за счет средств федерального бюджета на 2017 - 2019 годы в проекте паспорта ГП-1 соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на реализацию ГП-1 в законопроекте, и составляет в 2017 году – 251 868,8 млн. рублей, в 2018 году – 275 297,3 млн. рублей, в 2019 году – 240 576,7 млн. рублей.

Сведения о финансовом обеспечении ГП-1 за счет средств федерального бюджета в 2015 - 2019 годах представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году на реализацию ГП-1 сводной бюджетной росписью предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 385 455,0 млн. рублей, что на 54,4 % больше бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ, и на 48 % больше бюджетных ассигнований, предусмотренных в утвержденной ГП-1.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по ГП-1 составило 377 978,2 млн. рублей, что на 7 476,8 млн. рублей, или на 1,9 %, меньше показателя сводной бюджетной росписи, в том числе: по подпрограмме «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи» – 1 451,4 млн. рублей (недовыполнение 1,2 %, в 2014 году – недовыполнение 0,8 %); по подпрограмме «Совершенствование оказания специализированной, включая высоко-технологичную, медицинской помощи» – 1 905,0 млн. рублей (недовыполнение 1,5 %, в 2014 году – недовыполнение 0,3 %); по подпрограмме «Развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ персонализированной медицины» – 795,3 млн. рублей (недовыполнение 2,6 %, в 2014 году – недовыполнение 2,4 %); по подпрограмме «Охрана здоровья матери и ребенка» – 44,8 млн. рублей (недовыполнение 1,1 %, в 2014 году – исполнено в полном объеме); по подпрограмме «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детям» – 226,0 млн. рублей (недовыполнение 2,4 %, в 2014 году – недовыполнение 0,4 %); по подпрограмме «Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья» – 187,6 млн. рублей (недовыполнение 0,7 %, в 2014 году – недовыполнение 0,3 %); по подпрограмме «Медико-санитарное обеспечение отдельных категорий граждан» –455,4 млн. рублей (недовыполнение 1 %, в 2014 году – недовыполнение 1 %); по подпрограмме «Управление развитием отрасли» – 2 418,0 млн. рублей (недовыполнение 15,2 %, в 2014 году – недовыполнение 19,3 %).

По состоянию на 1 октября 2016 года, при увеличении бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи на 67 100,2 млн. рублей, или на 19,8 %, к Федеральному закону № 359-ФЗ (с учетом изменений), уровень кассового исполнения составил 270 149,8 млн. рублей, или 66,8 % показателя сводной бюджетной росписи.

В действующей редакции ГП-1 утверждены 11 подпрограмм (расходы федерального бюджета на подпрограммы «Организация обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации» и «Развитие скорой медицинской помощи» утверждены Федеральным законом № 359-ФЗ без внесения соответствующих изменений в ГП-1). На реализацию подпрограммы 6 «Оказание паллиативной помощи, в том числе детям» бюджетные ассигнования не предусматриваются.

Проектом паспорта предусматривается реализация 13 подпрограмм, включая подпрограммы «Организация обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации» и «Развитие скорой медицинской помощи». Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию 12 подпрограмм ГП-1. На реализацию подпрограммы 6 «Оказание паллиативной медицинской помощи, в том числе детям» бюджетные ассигнования не предусматриваются.

В законопроекте финансовое обеспечение ГП-1 за счет средств федерального бюджета сокращается по сравнению с предусмотренным в утвержденной ГП-1 в 2017 году на 4,3 %, в 2018 году – на 4 %, в 2019 году – на 19,6 %.

Объем финансового обеспечения реализации подпрограмм ГП-1 в законопроекте составляет:

по подпрограмме «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи» в 2017 году – 76 976,4 млн. рублей, в 2018 году – 76 009,7 млн. рублей, в 2019 году – 75 403,1 млн. рублей (с увеличением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 9,7 % в 2017 году, на 8,2 % в 2018 году и на 7,3 % в 2019 году) (в рамках указанной подпрограммы предусматривается иной межбюджетный трансферт на реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения на 2017 год в объеме 11 613,3 млн. рублей, на 2018 год - 11 246,6 млн. рублей, на 2019 год - 11 002,1 млн. рублей, а также иные межбюджетные трансферты на финансовое обеспечение закупок антивирусных препаратов для профилактики и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитами B и C, на 2017 год в объеме 14 762,8 млн. рублей, на 2018 год - 14 296,6 млн. рублей, на 2019 год - 13 985,8 млн. рублей);

по подпрограмме «Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи» в 2017 году – 57 603,9 млн. рублей, в 2018 году – 81 908,6 млн. рублей, в 2019 году – 74 753,3 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 40,5 % в 2017 году, на 23,7 % в 2018 году и на 34,2 % в 2019 году). Указанное уменьшение бюджетных ассигнований обусловлено изменением механизма финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, предусматривающего переход к финансированию указанных мероприятий непосредственно за счет средств ФОМС.

Следует отметить, что перенос финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств ФОМС приводит к ее ограничению, в связи с тем, что в соответствии с бюджетом ФОМС на 2017 - 2019 годы объемы средств, направляемых на указанные цели, остаются неизменными. Расходы на высокотехнологичную медицинскую помощь, не включенную в базовую программу обязательного медицинского страхования, предусмотрены проектом федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» ежегодно на 2017 – 2019 годы в сумме 96 729,3 млн. рублей, в том числе в виде субсидий федеральным государственным учреждениям – в сумме 90 729,3 млн. рублей, в виде субсидий бюджетам территориальных фондов ОМС – в сумме 6 000,0 млн. рублей;

по подпрограмме «Развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ персонализированной медицины» в 2017 году – 23 174,8 млн. рублей, в 2018 году – 21 367,8 млн. рублей, в 2019 году – 21 089,1 млн. рублей (с увеличением по сравнению с действующей ГП-1 в 2017 и 2018 годах на 31,6 % и на 1,5 % соответственно, уменьшением в 2019 году - на 5,7 %);

по подпрограмме «Охрана здоровья матери и ребенка» в 2017 году – 2 149,5 млн. рублей, в 2018 году – 1 994,9 млн. рублей, в 2019 году – 1 988,8 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 54,6 % в 2017 году, на 68,1 % в 2018 году и на 69,5 % в 2019 году);

по подпрограмме «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей» в 2017 году – 8 627,3 млн. рублей, в 2018 году – 8 916,7 млн. рублей, в 2019 году – 8 541,8 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 11,1 % в 2017 году, на 23,3 % в 2018 году и на 29,4 % в 2019 году);

по подпрограмме «Кадровое обеспечение системы здравоохранения» в 2017 году – 1 445,5 млн. рублей, в 2018 году – 4 637,5 млн. рублей, в 2019 году – 4 671,0 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 13,7 % в 2017 году и увеличением в 2018 и 2019 годах в 2,2 раза и в 2,1 раза соответственно). Увеличение объема бюджетных ассигнований обусловлено переводом с 2018 года финансирования из средств федерального бюджета единовременных выплат медицинским работникам, прибывшим или переехавшим на работу в сельский населенный пункт, рабочий поселок, поселок городского типа. До 2018 года указанные выплаты осуществляются за счет средств бюджета ФОМС;

по подпрограмме «Развитие международных отношений в сфере охраны здоровья» в 2017 году – 1 163,2 млн. рублей, в 2018 году – 858,3 млн. рублей, в 2019 году – 888,4 млн. рублей (с увеличением по сравнению с утвержденной ГП-1 в 2,4 раза в 2017 году, в 1,7 раза в 2018 году и в 1,4 раза в 2019 году);

по подпрограмме «Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья» в 2017 году – 29 542,1 млн. рублей, в 2018 году – 28 283,1 млн. рублей, в 2019 году – 27 895,4 млн. рублей (с увеличением по сравнению с действующей ГП-1 в 2017 и 2018 годах на 18,6 % и на 5,7 % соответственно, уменьшением в 2019 году на 1,6 %);

по подпрограмме «Медико-санитарное обеспечение отдельных категорий граждан» в 2017 году – 20 362,8 млн. рублей, в 2018 году – 21 047,9 млн. рублей, в 2019 году – 20 052,7 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 15,2 % в 2017 году, на 21,8 % в 2018 году и на 28,5 % в 2019 году);

по подпрограмме «Управление развитием отрасли» в 2017 году – 2 860,4 млн. рублей, в 2018 году – 3 007,5 млн. рублей, в 2019 году – 2 994,6 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с утвержденной ГП-1 на 78,4 % в 2017 году, на 78,8 % в 2018 году и на 80,4 % в 2019 году).

по подпрограмме «Организация обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации» в 2017 году – 27 385,4 млн. рублей, в 2018 году – 26 715,7 млн. рублей, в 2019 году – 1 735,4 млн. рублей (указанная подпрограмма не предусмотрена в утвержденной ГП-1);

по подпрограмме «Развитие скорой медицинской помощи» в 2017 году – 577,5 млн. рублей, в 2018 году – 549,5 млн. рублей, в 2019 году – 563,1 млн. рублей (указанная подпрограмма не предусмотрена в утвержденной ГП-1).

При низком кассовом исполнении расходов за 9 месяцев 2016 года по подпрограмме «Развитие международных отношений в сфере охраны здоровья (51,1 % показателя сводной бюджетной росписи на 2016 год) законопроектом бюджетные ассигнования на 2017 год по данной подпрограмме увеличиваются на 236,6 млн. рублей, или на 25,5 % по сравнению с Федеральным законом № 359-ФЗ (с изменениями).

7.2.1.6. Сведения об объемах бюджетных ассигнований на реализацию ГП-1 в 2015 - 2019 годах по главным распорядителям средств федерального бюджета представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году исполнение расходов федерального бюджета по ГП-1 осуществлял 21 главный распорядитель бюджетных средств. Основная доля финансового обеспечения реализации мероприятий ГП-1 приходится на Минздрав России (69,9 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями), ФМБА России (9,6 %) и Роспотребнадзор (7,6 %).

Кассовое исполнение по Минобрнауки России, Управлению делами Президента Российской Федерации и МЧС России, не являющимся соисполнителями и участниками ГП-1, составило 569,8 млн. рублей, или 100 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями, 1 257,7 млн. рублей, или 100 %, 108,0 млн. рублей, или 100 %, соответственно.

Минпромторгу России и Росморречфлоту, являющимся участниками ГП-1, бюджетные ассигнования на ее реализацию в 2015 году не предусматривались.

Отмечается низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета у Минэкономразвития России (55,3 %), МИДа России (96 %), ФМБА России (96,3 %), Минздрава России (97,9 %). В 2014 году также отмечался низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета: Минэкономразвития России (91,2 %), ФМБА России (97,3 %), Минздрав России (97,9 %).

Законопроектом бюджетные ассигнования на реализацию ГП-1 в 2017 году предусматриваются 18 главным распорядителям бюджетных средств, в 2018 – 2019 годах – 17.

Основную долю в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию ГП-1 в 2017 - 2019 годах составляют расходы Минздрава России (63,2 % в 2017 году, 66,2 % в 2018 году и 72,5 % в 2019 году), ФМБА России (10,9 % в 2017 году, 9,8 % в 2018 году и 10,6 % в 2019 году), Роспотребнадзора (9,1 % в 2017 году, 8,1 % в 2018 году и 9,1 % в 2019 году).

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-1, предусмотренные Минздраву России, в 2017 году планируются в объеме 159 226,7 млн. рублей, или на 44,8 % меньше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 182 343,1 млн. рублей, или на 14,5 % больше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 174 531,0 млн. рублей, или на 4,3 % меньше, чем в 2018 году. По ФМБА России бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-1 в 2017 году планируются в объеме 27 438,6 млн. рублей, или на 23,5 % меньше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 26 901,0 млн. рублей, или на 2 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 25 508,4 млн. рублей, или на 5,2 % меньше, чем в 2018 году. По Роспотребнадзору бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-1 в 2017 году планируются в объеме 22 819,6 млн. рублей, или на 21,5 % меньше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 22 220,2 млн. рублей, или на 2,6 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 21 811,4 млн. рублей, или на 1,8 % меньше, чем в 2018 году.

Следует отметить, что по ГП-1 законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» (по 150,0 млн. рублей ежегодно на 2017 – 2019 годы), не являющемуся участником госпрограммы. Бюджетные ассигнования не предусматриваются Управлению делами Президента Российской Федерации, МЧС России, Минобороны России - участникам ГП-1 в соответствии с проектом паспорта.

Счетной палатой в ходе проверки Минздрава России установлено, что в должной мере не обоснованы расходы, направленные на лекарственное обеспечение граждан в субъектах Российской Федерации.

При выборочном анализе цен на лекарственные препараты, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 2724-р, проведенном на основании Государственного реестра предельных отпускных цен (далее - ГРЛС), цен закупок лекарственных препаратов Минздравом России и отпускных цен производителей по форме № 2ЛЕК (пром), представленной Минпромторгом России, установлено, что цена закупаемых Минздравом России лекарственных препаратов ниже цен, зарегистрированных в ГРЛС, а отпускная цена производителя еще ниже, чем закупочная цена Минздрава России.

Кроме того, в ходе проведения дополнительного анализа формы 2-ЛЕК (пром) по контрактам, выполненным за 2015 год и за истекший период 2016 года, выявлено нарушение производителями лекарственных препаратов пункта 4 статьи 61 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» в соответствии с которой не допускаются реализация и отпуск лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, по ценам, превышающим зарегистрированные предельные отпускные цены на лекарственные препараты.

Также Минздравом России в должной мере не обоснованы расходы, направленные на закупку лекарственных препаратов для лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С (на 2017 год предусмотрено 14 762,8 млн. рублей, на 2018 год - 14 296,6 млн. рублей, на 2019 год - 13 985,8 млн. рублей, что на 15,4 %, 18 % и 19,8 % соответственно меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом № 359-ФЗ). При обосновании указанных бюджетных ассигнований Минздравом России не учтено наличие в субъектах Российской Федерации остатков антивирусных лекарственных препаратов. Избыточное затоваривание лекарственными препаратами может привести к их списанию с связи с истечением срока годности и, как следствие, к неэффективному использованию федеральных средств.

Счетной палатой в ходе проверки ФМБА России установлено, что несмотря на наличие нормативной правовой базы, расчеты и обоснования установления стоимости за единицу товаров, услуг, предусмотренных нормативами затрат на обеспечение функций центрального аппарата ФМБА России, территориальных органов ФМБА России и Федерального казенного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы Федерального медико-биологического агентства» отсутствуют.

Счетной палатой в ходе проверки Роспотребнадзора установлено, что при формировании цен на приобретение медицинского лабораторного оборудования, расходных материалов и на капитальный ремонт лабораторий микробиологии и особо опасных и вирусных инфекций, Роспотребнадзор руководствовался только ценовыми решениями, предложенными руководителями подведомственных Роспотребнадзору учреждений.

Вместе с тем при проведении анализа информации, представленной на официальном сайте о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» установлено, что стоимость отдельного лабораторного оборудования значительно отличается от стоимости, представленной Роспотребнадзором в сводной заявке на приобретение лабораторного оборудования.

Таким образом, в связи с отсутствием расчетов, а также результатов мониторинга закупок аналогичного оборудования, либо информации, предоставленной производителями (поставщиками) о стоимости предполагаемого к закупке оборудования, определить обоснованность бюджетных ассигнований, предусмотренных Роспотребнадзору на приобретение лабораторного оборудования в объеме 455,6 млн. рублей на 2017 год и 195,4 млн. рублей на 2018 год не представляется возможным.

7.2.1.7. Состав и динамика показателей (индикаторов) ГП-1 в 2015 – 2019 годах представлены в следующей таблице.