Госпрограмма «Доступная среда» на 2011 - 2020 годы

7.2.4.1. Госпрограмма «Доступная среда» на 2011 - 2020 годы (далее – ГП-4) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 1297.

В ГП-4 были внесены следующие изменения:

от 19 апреля 2016 года^[23] (определен порядок предоставления субъектам Российской Федерации субсидий на создание базовых профессиональных образовательных организаций, обеспечивающих поддержку региональных систем инклюзивного профобразования инвалидов);

от 25 мая 2016 года^[24] (изменения обусловлены упразднением Росфиннадзора и передачей функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере Федеральному казначейству).

Срок реализации: 2011 - 2020 годы.

Ответственным исполнителем ГП-4 является Минтруд России, соисполнители не предусмотрены, участников - 13.

В проекте паспортаГП-4, представленном в материалах к законопроекту (далее – проект паспорта ГП-4), ответственным исполнителем является Минтруд России, соисполнители не предусмотрены, участников - 13.

7.2.4.2. В проекте паспорта ГП-4 ее цель по сравнению с действующей редакцией ГП-4 не изменена. Цель ГП-4 сформулирована в общем виде - создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих интеграции инвалидов в общество и повышению уровня их жизни.

Цель ГП-4 соответствует в основном свойствам, определенным Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации^[25].

Вместе с тем по критерию релевантности цели (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы) имеется недостаток, связанный с отсутствием в ГП-4 индикатора, непосредственно связанного с оценкой повышения уровня жизни инвалидов.

В ГП-4 цель соответствует приоритетам и целям государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности, определенным в документах стратегического значения^[26], в том числе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации ^[27].

ГП-4 не в полной мере соответствует Концепции развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года ^[28] (далее - Концепции развития ранней помощи) в части отсутствия в ГП-4 индикаторов (показателей) качества оказания ранней помощи и статистических показателей ее эффективности, характеризующих распределение по возрасту детей, для которых впервые составлена индивидуальная программа ранней помощи, а также по времени от момента выявления у ребенка потребности в ранней помощи и момента обращения родителей в соответствующую организацию до составления индивидуальной программы ранней помощи и осуществления сопровождения ребенка и семьи. При этом в самой Концепции развития ранней помощи отмечено, что она будет осуществляться, в том числе и в рамках реализации мероприятий ГП-4^[29].

ГП-4 не в полной мере соответствует Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года ^[30] в части отсутствия в ГП-4 индикаторов и мероприятий, характеризующих:

реализацию проектов государственно-частного партнерства, направленных на создание благоприятных условий для совмещения многодетными родителями, родителями, воспитывающими детей-инвалидов, обязанностей по воспитанию детей с трудовой деятельностью;

развитие системы постинтернатного сопровождения и адаптации выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, а также расширение функций организаций для детей-сирот в части постинтернатного сопровождения их выпускников.

В проекте паспорта ГП-4 не учтены недостатки, на которые Счетная палата обращала внимание в своем заключении на проект ГП-4 и которые не были учтены при ее утверждении^[31].

Отсутствует установленный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года ^[32] (далее - Концепция) показатель «Рост удельного веса детей-инвалидов, получивших реабилитационные услуги в специализированных учреждениях для детей с ограниченными возможностями, в общем количестве детей инвалидов» (к 2020 году до 50 % - 60 %).

В ГП-4 не нашел отражения показатель Указа № 597, предусматривающий увеличение к 2020 году числа высококвалифицированных работников, с тем, чтобы оно составляло не менее трети от числа квалифицированных работников (по медицинским работникам учреждений медико-социальной экспертизы, подведомственных Минтруду России).

При этом в разделе 1 «Приоритеты и цели государственной политики в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, в том числе общие требования к государственной политике субъектов Российской Федерации» ГП-4 указано, что с 2012 года реализуется мероприятие, направленное на повышение оплаты труда медицинских работников федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, подведомственных Минтруду России, а также осуществляется формирование штатной численности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы с учетом необходимости качественного оказания государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (в соответствии с Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы)^[33].

Одним из ожидаемых результатов ГП-4 является доведение к 2020 году доли занятых инвалидов трудоспособного возраста в общей численности таких инвалидов до 40 %, что не соответствует цели, заявленной в Концепции по достижению к 2020 году уровня занятости инвалидов в Российской Федерации до 40 % от общего числа инвалидов.

Одной из задач подпрограммы 2 «Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов» ГП-4 является формирование современной отрасли по производству товаров для лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе технических средств реабилитации инвалидов.

Следует отметить, что в 2015 году Правительством Российской Федерации при формировании Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности^[34] (п. 55) предусматривались меры по поддержки отечественной отрасли по производству товаров для лиц указанной категории. Первоначально цель этой меры заключалась в компенсации российским производителям технических средств реабилитации потерь от колебаний валютного курса. Однако в дальнейшем цель п.55 была изменена и предусматривала сохранение уровня обеспеченности инвалидов ТСР на уровне не ниже 2014 года с учетом удорожания ТСР.

В части импортозамещения взаимоувязка одного из показателей подпрограммы 2 и одного из основных ее мероприятий не совсем корректна.

Так, в рамках подпрограммы 2 предусмотрено Основное мероприятие 2.5. «Реализация мероприятий, направленных на формирование современной отечественной отрасли производства товаров для инвалидов, в том числе средств реабилитации», которое связано с показателем 2.3 «Доля инвалидов, обеспеченных техническими средствами реабилитации (услугами) в соответствии с федеральным перечнем в рамках индивидуальной программы реабилитации, в общей численности инвалидов». Однако, по мнению Счетной палаты, требуется дополнительный показатель, характеризующий обеспеченность инвалидов отечественными средствами реабилитации, что соответствует положениями Послания Президента Российской Федерации от 3 декабря 2015 года в части импортозамещения.

Таким образом, показатель, характеризующий эффективность выполнения указанного мероприятияпо созданию соответствующей отечественной индустрии, в ГП-4 отсутствует.

Кроме того, целесообразно основное мероприятие 2.5 «Реализация мероприятий, направленных на формирование современной отечественной отрасли производства товаров для инвалидов, в том числе средств реабилитации» увязать с показателями подпрограммы 2 «Количество высокопроизводительных рабочих мест на федеральных государственных унитарных протезно-ортопедических и специализированных предприятиях» (показатель 2.5.) и «Темп роста производительности труда на федеральных государственных унитарных протезно-ортопедических и специализированных предприятиях» (показатель 2.6).

В рамках ГП-4 учтены цели и приоритеты в области социального развития, определенные в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, в том числе по повышению доступности качественного образования для детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов посредством развития программ инклюзивного образования, развитию программ профессионального образования, что также согласуется с положениями Послания Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 года о необходимости поддержки наиболее уязвимых категорий граждан с учетом индивидуальных потребностей людей с ограниченными возможностями, решения вопросов профессиональной подготовки и трудоустройства инвалидов.

Так, в ГП-4 предусмотрено Основное мероприятие 2.2. «Предоставление государственных гарантий инвалидам», направленное, в том числе, на создание условий для доступности профессионального образования лиц с инвалидностью на базе организаций профессионального, в том числе высшего образования.

При этом отдельные показатели подпрограммы 2 (2.10 «Доля инвалидов, принятых на обучение по программам бакалавриата и специалитета (в процентах по отношению к предыдущему году)», 2.11 «Доля студентов из числа инвалидов, обучающихся по программам бакалавриата и специалитета, выбывших по причине академической неуспеваемости» и 2.12 «Доля инвалидов, принятых на обучение по программам среднего профессионального образования (в процентах по отношению к предыдущему году)») не позволяют оценить эффективность мероприятий ГП-4, в связи с отсутствием взаимоувязки с показателями, характеризующими степень вовлечения обученных инвалидов в трудовую деятельность. Кроме того, целесообразно также проводить мониторинг сведений о количестве поданных заявлений на обучение данной категорией граждан.

По сравнению с действующей редакцией ГП-4 состав и значения целевых показателей (индикаторов) всех подпрограмм изменены. В проекте паспорта ГП-4 отсутствует показатель 2 «Доля инвалидов, положительно оценивающих уровень доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности, в общей численности опрошенных инвалидов»; показатель 6 «Доля инвалидов, получивших положительные результаты реабилитации, в общей численности инвалидов, прошедших реабилитацию (взрослые)»; показатель 9 «Доля инвалидов, получивших положительные результаты реабилитации, в общей численности инвалидов, прошедших реабилитацию (дети)». По мнению Счетной палаты, указанные показатели, которые не включены в проект ГП-4, характеризовали ее эффективность в целом.

В ряде случаев замена показателей не целесообразна. Так, показатель «Доля инвалидов, получивших положительные результаты реабилитации, в общей численности инвалидов, прошедших реабилитацию (взрослые)» заменен на показатель «Доля инвалидов, получивших мероприятия по реабилитации и/или абилитации в общей численности инвалидов, имеющих такие рекомендации в индивидуальной программе реабилитации или абилитации (взрослые)». Аналогично показатель «Доля инвалидов, получивших положительные результаты реабилитации, в общей численности инвалидов, прошедших реабилитацию (дети)» заменен на показатель «Доля инвалидов, получивших мероприятия по реабилитации и/или абилитации в общей численности инвалидов, имеющих такие рекомендации в индивидуальной программе реабилитации или абилитации (дети)». По мнению Счетной палаты, в ГП-4 по этим индикаторам (показателям) по сравнению с утвержденной ГП-4 нет соответствия требованию адекватности (показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи).

В целях оценки эффективности реализации ГП-4 следовало бы включить в нее все указанные показатели, характеризующие как количественно, так и качественно реализацию мероприятий, связанных с обеспечением реабилитации инвалидов.

7.2.4.3. Проект паспорта по ГП-4 в целом сбалансирован по целям, задачам, показателям (индикаторам), финансовому обеспечению реализации мероприятий.

В проекте паспорта по ГП-4 утверждены 7 целевых показателя (индикатора) на уровне госпрограммы и 47 показателей (индикаторов) на уровне подпрограмм.

При этом в проекте паспорта ГП-4 отдельные основные мероприятия не взаимоувязаны с показателями госпрограммы.

Так, например, в проекте паспорта ГП-4 предусматривается основное мероприятие «Повышение квалификации специалистов в сфере реабилитации и абилитации инвалидов», которое не взаимоувязано ни с одним показателем госпрограммы. При этом в действующей редакции ГП-4 указанное мероприятие взаимоувязано с показателем 4 госпрограммы «Доля специалистов, обеспечивающих реабилитацию и абилитацию инвалидов, в том числе детей-инвалидов, прошедших обучение по реабилитационным и абилитационным методикам, в общем количестве таких специалистов» (данный показатель в проекте паспорта ГП-4 отсутствует).

В предлагаемой редакции проекта паспорта ГП-4 ее задачи в основном соответствуют государственной политике в сфере ее реализации, определенной в документах стратегического значения.

В основном решение задач проекта госпрограммы позволяет обеспечить достижение ее цели. Задачи проекта паспорта ГП-4 в основном соответствуют свойствам, определенным Методическими указаниями в части необходимости и достаточности.

Показатели проекта паспорта ГП-4 не взаимоувязаны с показателями других госпрограмм. В проекте паспорта ГП-4 включен индикатор «Доля инвалидов, трудоустроенных органами службы занятости, в общем числе инвалидов, обратившихся в органы службы занятости» с целевым значением на 2016 год - 47%, на 2017 год – 50%, на 2018 год – 53 %, на 2019 год - 56 %. При этом в проекте паспорта госпрограммы «Содействие занятости населения» предусматривается основное мероприятие «Реализация мероприятий активной политики занятости населения» основными направлениями реализации, которого является, в том числе, содействие трудоустройству незанятых инвалидов на оснащенные (оборудованные) для них рабочие места. Однако показатель, характеризующий указанное направление реализации в проекте паспорта госпрограммы «Содействие занятости населения» не предусмотрен.

7.2.4.4. Сведения о финансовом обеспечении ГП-4 в 2015-2019 годах за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

* По данным Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2015 год.

** Указаны межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации.

Анализ данных об исполнении расходов за 2015 год показал, что реализация мероприятий ГП-4 осуществлялось за счет средств федерального бюджета. При этом, выявлены факты несоответствия информации о кассовом исполнении ГП-4, представленной в составе отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2015 год, и информации Минтруда России, представленной в уточненном годовом отчете.

Так, по данным отчета Правительства Российской Федерации, кассовое исполнение ГП-4 составило 48 534,6 млн. рублей, по данным уточненного годового отчета – 48 514,6 млн. рублей, что меньше на 20,0 млн. рублей.

Согласно проекту паспорта в 2016 году реализация мероприятий ГП-4 осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации^[35], в 2017-2019 годах также за счет средств федерального бюджета и бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации^[36].

7.2.4.5. Объем финансового обеспечения реализации ГП-4 и подпрограмм за счет средств федерального бюджета на 2017-2019 годы в проекте паспорта ГП-4 соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на реализацию ГП-4 в законопроекте, и составляет в 2017 году - 43 871,4 млн. рублей, в 2018 году - 42 005,6 млн. рублей, в 2019 году - 41 782,7 млн. рублей.

Сведения о финансовом обеспечении ГП-4 за счет средств федерального бюджета в 2015 - 2019 годах представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году на реализацию ГП-4 сводной бюджетной росписью предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 48 861,4 млн. рублей, что на 28,7 % больше бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ, и на 33,9 % больше бюджетных ассигнований, предусмотренных в утвержденной ГП-4.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по ГП-4 составило 48 534,6 млн. рублей, что на 326,8 млн. рублей, или на 0,7 % меньше показателя сводной бюджетной росписи, в том числе: по подпрограмме 1 «Обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения» – 7 896,5 млн. рублей (недовыполнение 2,3 %, в 2014 году – 0,04 %); по подпрограмме 2 «Совершенствование механизма предоставления услуг в сфере реабилитации и государственной системы медико-социальной экспертизы» – 40 638,1 млн. рублей (недовыполнение 0,4 %, в 2014 году – 0,6 %).

По состоянию на 1 октября 2016 года, при увеличении бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи на 2 337,4 млн. рублей, или на 6,1 %, к Федеральному закону № 359-ФЗ (с учетом изменений),наблюдается низкий уровень кассового исполнения 65 %.

Уровень кассового исполнения расходов по подпрограмме 1 «Обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения» за 9 месяцев 2016 года составил 29,7 % (в 2015 году – 62,1 %), что обусловлено распределением субсидий, предоставляемых в 2016 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходов на реализацию мероприятий в сфере обеспечения доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, которое утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2016 г. № 567-р. При этом следует отметить, что указанный акт Правительства Российской Федерации о распределении субсидий утвержден в установленный пунктом 23 Правил^[37] срок (до 1 мая текущего финансового года).

В действующей редакции ГП-4 утверждены 3 подпрограммы.

Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию трех подпрограмм ГП-4: «Обеспечение условий доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения», «Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов» и «Совершенствование государственной системы медико-социальной экспертизы».

В законопроекте финансовое обеспечение ГП-4 за счет средств федерального бюджета сокращается по сравнению с предусмотренным в утвержденной ГП-4 в 2017 году на 17,1 %, в 2018 году – на 19,1 %, в 2019 году – на 18,4%.

Объем финансового обеспечения реализации подпрограмм ГП-4 в законопроекте составляет:

по подпрограмме «Обеспечение условий доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения» в 2017 году – 2 785,1 млн. рублей, в 2018 году – 1 567,8 млн. рублей, в 2019 году – 1 463,9 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с действующей ГП-4 в 2017 - 2019 годах, на 52 %, на 72,6 %, на 45,3 % соответственно);

по подпрограмме «Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов» в 2017 году – 28 719,8 млн. рублей, в 2018 году – 28 707,3 млн. рублей, в 2019 году – 28 697,8 млн. рублей с уменьшением по сравнению с действующей ГП-4 в 2017 - 2019 годах, на 15,2 %, на 15,3 %, на 21,3 % соответственно);

по подпрограмме «Совершенствование государственной системы медико-социальной экспертизы» в 2017 году – 12 366,4 млн. рублей, в 2018 году – 11 730,6 млн. рублей, в 2019 году – 11 620,9 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с действующей ГП-4 в 2017 - 2019 годах, на 6,6 %, на 4,8 %, на 3,7 % соответственно).

7.2.4.6. Сведения об объемах бюджетных ассигнований на реализацию ГП-4 в 2015 - 2019 годах по главным распорядителям средств федерального бюджета представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году исполнение расходов федерального бюджета по ГП-4 осуществляли 6 главных распорядителя бюджетных средств. Основная доля финансового обеспечения реализации мероприятий ГП-4 приходится на Минтруд России (99,3 % показателя сводной росписи с изменениями).

В целом по ГП-4 отмечается высокий уровень исполнения расходов федерального бюджета (99,3 % показателя сводной росписи с изменениями),в том числе: по Минкомсвязи России (100 %), Минобрнауки России (100 %), Роспечати (100 %), Минтруду России (99,3 %) (на том же уровне, что и в 2014 году), ФМБА России (99,3 %) и Минспорту России (99,7 %).

В 2014 году при достаточно высоком уровне кассового исполнения по ГП-4 (99,5 %) отмечался низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета по ФМБА России – 97 %.

Основную долю в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию ГП-4 в 2017 - 2019 годах составляют расходы Минтруда России (97,3 % в 2017 году, 97,5 % в 2018 году и 97,6 % в 2019 году).

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-4, предусмотренные Минтруду России, в 2017 году планируются в объеме 42 693,7 млн. рублей, или на 8,6 % больше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 40 937,8 млн. рублей, или на 4,1 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 40 763,2 млн. рублей, или на 0,4 % меньше, чем в 2018 году.

7.2.4.7. Состав и динамика показателей (индикаторов) ГП-4 в 2015 – 2019 годах представлены в следующей таблице.