Основная часть ученых, рассматривая законодательный процесс, который в нашей стране регулируется Конституцией РФ, Регламентами палат Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную работу.
В Конституции РФ законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы.
Таким образом, выделяют следующие стадии законодательного процесса:
o законодательной инициативы;
o обсуждение законопроекта в Государственной Думе и в Совете Федерации;
o принятие закона;
o промульгация и вступление закона в юридическую силу.
Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами – преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах.
В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).
Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа.
Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты.
На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).
Во время второго чтения обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.
Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.
Данная стадия проходит в форме голосования. В однопалатных парламентах эта стадия служит завершением последнего чтения. В двухпалатных парламентах законопроект подлежит одобрению верхней палатой.
В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации.Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ).
Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации.
При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам:
а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
б) ратификации и денонсации международных договоров;
в) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
г) войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).
Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.
При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации – три четвертых, при этом Президент РФ не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его (ст. 108 Конституции РФ).
Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ. В течение 14 дней Президент подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных конституционных). В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).
Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ (акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубликования законов являются «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».
Специальный порядок опубликования и вступления в силу установлен для президентских указов, правительственных постановлений и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти межведомственного характера. Этот порядок регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. Он изложен в разделе о действии нормативных правовых актов во времени.
В официальном издании воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается также срок вступления закона в действие. Но во всех случаях нельзя вводить закон в действие ранее его официального опубликования.