Оглавление
Введение
Глава 1. Муниципальное правотворчество: понятие, сущность и история становления
§ 1. Современное понятие и сущность муниципального правотворчества
· Назначение муниципального правотворчества
§ 2. Муниципальное правотворчество: исторический аспект
Глава 2. Основные виды муниципального правотворчества и их особенности
§ 1. Непосредственное муниципальное правотворчество
§ 2. Опосредованное муниципальное правотворчество
· Компетенция правотворческих органов при опосредованном правотворчестве
· Основные виды муниципальных правовых актов при опосредованном правотворчестве
· Некоторые проблемы опосредованного правотворчества
· Требования, предъявляемые к актам органов и должностных лиц местного самоуправления
§ 3. Правотворчество, результатом которого является муниципальный правовой акт
· Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
· Классификаторы муниципальных правовых актов
§ 4. Договорное муниципальное правотворчество
· Межмуниципальные договоры и соглашения
· Соглашения с органами государственной власти
· Договоры и соглашения, являющиеся результатом социального партнерства
§ 5. Обязательное муниципальное правотворчество
· Оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке
· Отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов судом
· Отмена и приостановление действия актов непосредственного правотворчества
· Отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов органами государственной власти
· Меры государственного принуждения в сфере муниципального правотворчества
Глава 3. Муниципальный правотворческий процесс
§ 1. Понятие, стадии и принципы муниципального правотворческого процесса
· Стадии правотворческого процесса при заключении межмуниципальных договоров (соглашений)
· Принципы правотворческого процесса
§ 2. Некоторые проблемы основного правотворчества
· Вступление муниципального правового акта в силу
§ 3. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов
· Принципы организации антикоррупционной экспертизы
§ 4. Дополнительное правотворчество как показатель ответственности правотворческого органа
§ 5. Проблемы повышения качества муниципального правотворчества
Заключение
Библиография
Приложения
Приложение 1. Методика экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и действующих муниципальных нормативных правовых актов на коррупциогенность
Приложение 2. Некоторые особенности рассмотрения судами дел, связанных с оспариванием муниципальных правовых актов
Приложение 3. Технология создания правового акта
--------------------
ВВЕДЕНИЕ
Конституция Российской Федерации <1>, признающая местное самоуправление и рассматривающая его в качестве одной из основ конституционного строя, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - ФЗ N 131-ФЗ), положивший начало очередной реформе в сфере местного самоуправления, в настоящее время являются основополагающими нормативными документами для муниципальной власти и местных сообществ. Реформирование коснулось не только организации деятельности органов местного самоуправления, но и почти всех сфер жизнеобеспечения каждого населенного пункта Российской Федерации, ставшего в соответствии с законом самостоятельным муниципальным образованием или частью муниципального образования. При этом все муниципальные образования столкнулись с проблемами адаптации к проводимой муниципальной реформе.
--------------------------------
<1> Здесь и далее нормативные акты приводятся по состоянию на 1 января 2012 г.
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Первая из проблем, на которую хотелось бы обратить внимание, - нестабильность законодательства. С момента принятия ФЗ N 131-ФЗ в него уже более 40 раз вносились изменения. Причем количество вопросов местного значения каждый раз увеличивается. Одновременно идет освоение механизмов действия нового градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о муниципальной службе. С 1 января 2008 г. вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ <1>. Постоянно меняется законодательство, регулирующее порядок размещения муниципального заказа. Э. Маркварт по этому поводу справедливо отметил: "Для любого юриста аксиома - что даже плохое, но стабильное законодательство лучше постоянно меняющегося законодательства. К сожалению, применительно к законодательству о местном самоуправлении эта аксиома никак не хочет реализовываться..." <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2007. 28 апр.
<2> Маркварт Э. Из выступления на Международной конференции "Развитие местного самоуправления в России в контексте 15-летия Конституции РФ" // Декабрьские тезисы. Калуга, 2008. С. 17.
Данная проблема имеет две стороны. Первая - это необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными "тематическими" проверками правоохранительных органов. Законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Например, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в ФЗ N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений <1>. Однако внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если его корректировка не требует проведения публичных слушаний (п. 1 ч. 3 ст. 28 ФЗ N 131-ФЗ). Особенно остро этот вопрос стоит в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). Другая сторона - большие бюджетные и трудовые затраты на реализацию законов, которые в любой момент могут прекратить свое действие или будут изменены, и все нужно начинать заново. Результативность работы органов местного самоуправления от этого несомненно страдает.
--------------------------------
<1> См.: п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" (текст Приказа официально не опубликован).
Возрастает ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения. Причем необходимость реализовать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов и бесконечная работа в результате изменений законодательства вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь сказанное касается юристов. Ведь именно от них зависят качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления. К слову, на каждого молодого специалиста тратится несколько лет на "доработку". Всем известно, что живая практика дает гораздо больше специфических знаний, чем любой вуз. И терять таких специалистов - огромное расточительство.
В условиях реализации Национального плана противодействия коррупции <1> на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <2> также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, профессиональному уровню юридических кадров.
--------------------------------
<1> Утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568 (Рос. газ. 2008. 5 авг.).
<2> Российская газета. 2008. 30 дек.
Интерес государства к этой теме был продемонстрирован еще в Указе Президента РФ от 8 мая 2001 г. N 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" <1>, принятом в целях улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов и повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти.
--------------------------------
<1> Там же. 2001. 12 мая.
Четкое понимание пределов правотворческой деятельности исходя из установленных законодательством муниципальных полномочий актуально для профессиональной защиты муниципальных образований от необоснованного расширения компетенции органов местного самоуправления за счет отраслевых законов. Формальный запрет на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения, предусмотренных ФЗ N 131-ФЗ, другими федеральными законами на практике не соблюдается. И здесь законодатель использует особый правовой маневр: закрепленные в других федеральных законах обязанности местных властей именуются не вопросами местного значения, а полномочиями. Однако реализация большинства таких "полномочий" требует существенных расходов местного бюджета: например, согласование перепланировки, вопросы перевода жилых помещений в нежилые и другие полномочия в соответствии со ст. 14 Жилищного кодекса РФ, регистрация коллективных договоров, участие в расследовании несчастных случаев на производстве в силу ст. ст. 50, 229 Трудового кодекса РФ и др.
Более того, в Федеральном законе N 131-ФЗ появились ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1, которые устанавливают право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, за счет доходов собственных бюджетов. По сути, данные нормы сделали принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, закрепленные в ст. 18 ФЗ N 131-ФЗ, не более чем декларацией. Даже при беглом изучении "полномочий" и "прав" органов местного самоуправления по их реализации становится ясно, что исполнять их придется независимо от наличия и достаточности собственных доходов местного бюджета, поскольку иных исполнителей этих "полномочий", кроме органов местного самоуправления, в законодательстве не предусмотрено.
В силу сказанного представляется очевидной необходимость жесткого корреспондирования вопросов местного значения, закрепленных в ФЗ N 131-ФЗ, с полномочиями по их реализации, отраженными в отраслевом законодательстве. Полномочия иного рода должны возлагаться на органы местного самоуправления только при передаче материальных и финансовых средств на их реализацию.
Характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя логически связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством. В.А. Кряжков указывает, что она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, создающего предпосылки к единению общества, служащего формой решения национальных вопросов <1>. Поэтому местным сообществам очень важно уметь грамотно распоряжаться предоставленными государством возможностями, используя для этого в первую очередь правотворческие механизмы.
--------------------------------
<1> Кряжков В.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 63 - 64.
Еще одна серьезная муниципальная проблема связана с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями без передачи достаточных для их осуществления финансовых ресурсов.
Требование о необходимости передачи финансовых средств на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий установлено в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и п. 5 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ. Но анализ предыдущей проблемы показал, что этот принцип переведен в плоскость "добровольности" выполнения муниципалитетами тех полномочий, которые им не переданы в установленном порядке.
Если органы местного самоуправления уже выполняют такие полномочия (традиционно или для удовлетворения потребностей местного сообщества) без дополнительных средств из федерального или регионального бюджета, то подразумевается, что делают они это по собственной воле, а значит, должны делать за счет собственных доходов бюджета. Однако здесь из виду упускается немаловажный аспект. Реализацию не всех ранее традиционно осуществляемых муниципальными органами власти полномочий можно просто прекратить из-за отсутствия необходимых бюджетных средств или исходя из аргумента "есть вопросы и поважнее". Все, что предпринимают органы местного самоуправления на территории муниципального образования, направлено на жителей и делается для жителей этого муниципального образования. Прекращение предоставления какой-либо муниципальной услуги населению (особенно традиционной) без переадресации ее другому исполнителю обязательно повлечет недовольство и рост социальной напряженности.
Что касается передачи органам местного самоуправления государственных полномочий регионального уровня, то проблема состоит в том, что передаваемые при этом средства не всегда покрывают затраты муниципалитетов на их реализацию. Понятно, что оптимальных методик расчета субвенций на осуществление переданных государственных полномочий нет. Однако зачастую при передаче таких средств не учитываются расходы на так называемое администрирование реализации данного полномочия, т.е. на обслуживание новых для муниципального образования функций (содержание дополнительных специалистов, расходы на канцелярские и почтовые нужды и т.д.).
В соответствии с ч. 2 п. 5 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Однако из-за того, что фактически невозможно прервать реализацию переданного государственного полномочия из-за недостатка финансирования, происходит привлечение средств местного бюджета. Опять добровольно?
Таким образом, муниципальные власти становятся заложниками ситуации, из которой есть только один выход - соблюдение соразмерности возлагаемых полномочий и передаваемых на их реализацию материальных и финансовых ресурсов. Представляется совершенно необходимым закрепление в законодательстве правила, что право дополнительного использования собственных средств на выполнение переданных государственных полномочий принадлежит только муниципальным образованиям, не получающим дотаций из регионального бюджета, а также установление предельного уровня возможных собственных расходов муниципального образования на выполнение переданных ему государственных полномочий.
Эти меры позволят избежать перекладывания финансовых обязательств по обеспечению переданных государственных полномочий на плечи муниципальных образований. Ведь анализ их "софинансирования" показывает, что иной раз финансовые вливания на эти цели со стороны именно муниципальных образований серьезно превышают расходы тех субъектов, к компетенции которых изначально относятся соответствующие государственные полномочия.
Очевидно, что проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования в своей деятельности, гораздо больше, чем названо, а любая из обозначенных гораздо глубже и сложнее. Особую роль в решении многих из них, достижении поставленных целей играет муниципальное правотворчество, включая внесение в установленном порядке законодательных инициатив по принятию и корректировке региональных законов, а также предложений о внесении законодательных инициатив субъектом РФ по изменению федерального законодательства. Законодательные инициативы муниципальных образований не только являются частью муниципального правотворчества, поскольку оформляются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, но и выступают реальным механизмом организации обратной связи в отношениях с государственной властью, способом повышения эффективности реализации государственных велений. Это способ перевода властного монолога государства в его диалог с субъектами правоприменительной деятельности.
Самостоятельный процесс осуществления муниципального правотворчества в современном понимании относительно молод, поэтому комплексного анализа всех аспектов муниципального правотворчества в научной литературе не имеется. Однако в связи с проводимыми реформами местного самоуправления требуется более глубокое исследование конституционных основ муниципального правотворчества, представляющего собой наиболее проблемную и уязвимую составляющую местного самоуправления, находящуюся под пристальным вниманием контрольно-надзорных органов.
В условиях правового дефицита государственного регулирования муниципальное правотворчество может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территории муниципального образования и повышению уровня юридической защиты граждан. Именно в органы местного самоуправления обращаются жители муниципального образования со своими проблемами и нуждами. Именно органы местного самоуправления первыми узнают о реальных потребностях граждан и должны своевременно реагировать на них, в том числе путем правового регулирования.
Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО:
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ
Институт муниципального правотворчества в его современном варианте существует в Российской Федерации уже более 15 лет, но до сих пор в науке не сложились его однозначное понимание, оценка его сущности и значимости. Местное самоуправление рассматривается либо как совершенно обособленный от государственной власти институт, либо как ее прямое продолжение, либо как сочетание государственной власти и местного самоуправления <1>. В то же время в Европейской хартии местного самоуправления <2> местное самоуправление определяется как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". В упрощенном виде это можно представить как "муниципальное правотворчество плюс реализация нормативных, в том числе муниципальных, правовых актов". Для более четкого понимания сути муниципального правотворчества нужен анализ не только современных представлений об этом явлении, но и исторических условий его возникновения и последующей трансформации.
--------------------------------
<1> См.: Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. 2003. N 1. С. 5. (Сер. "Гуманитарные науки"); Пешин Н.Л. Принципы построения взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 38 - 41.
<2> Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы 15 декабря 1985 г., ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ) // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 - 55.
§ 1. Современное понятие и сущность
муниципального правотворчества
"Муниципальное правотворчество" - сложное комплексное понятие, долгое время не имевшее четко сформулированного определения. Применительно к понятию правотворчества в большинстве случаев речь шла о правотворчестве государства или уполномоченных государственных органов. В юридической науке при рассмотрении вопроса о создании нормы права, правового акта применяются термины "правотворчество", "законотворчество", "нормотворчество", нередко используемые как синонимы.
Так, С.С. Алексеев трактует "правотворчество" как "завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве" <1>. В.М. Корельский понимает под правотворчеством (законотворчеством) "деятельность компетентных государственных органов (при проведении референдума - всего народа) по изданию новых или переработке действующих нормативно-правовых актов" <2>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 79 - 80.
<2> Теория государства и права: В 2 ч. / Под общ. ред. В.М. Корельского. Екатеринбург, 1994. Ч. 2. С. 75.
При большом количестве вариантов определений терминов "законотворчество", "нормотворчество" и "правотворчество" представляется правильным и логичным для уяснения их сути использовать смысловое значение первой части указанных понятий - "закон", "норма", "право". Это упрощает их понимание и позволяет четко уловить различия в их толковании.
Таким образом, законотворчество - это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество - по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество - по изданию правовых актов вообще. В любом случае эти понятия нетождественны по отношению и к результату правотворчества, и к субъекту правотворчества. Например, законы в настоящее время могут приниматься только представительными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и непосредственно населением на референдуме соответствующего уровня, в то время как количество субъектов, принимающих иные правовые акты, практически ничем не ограничено (с учетом возможности издания индивидуальных правовых (локальных) актов организациями и индивидуальными предпринимателями, а также заключения договоров и соглашений).
Часто под правовым актом понимают официальный документ правотворческого органа, содержащий юридические нормы <1>. Согласно "Юридическому энциклопедическому словарю" <2> правовой акт (синоним - юридический) - это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений. К правовым актам относят: 1) нормативные правовые акты, устанавливающие нормы права, регламентирующие определенную сферу (вид) общественных отношений; 2) индивидуальные правовые акты, порождающие конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права, в том числе акты применения норм права (судебные решения, акты правоохранительных органов, приказы руководителей предприятий и учреждений и др.); 3) договоры, соглашения, имеющие правовой характер.
--------------------------------
<1> См., например: Масловская Т.С. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: Компания Спутник+, 2002. Вып. 1. С. 28.
<2> Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 415.
Очевидно, что при таком толковании "правотворчество" - более широкое понятие, чем и "законотворчество", и "нормотворчество", а "нормотворчество" - более широкое понятие, чем "законотворчество".
Слово "правотворчество" является сложносоставным. Первую его часть образует слово "право", которое можно определить как меру дозволенного поведения, свободу усмотрения. Если рассматривать "правотворчество" как право правотворческого органа на создание правовых актов, то интерес вызывают границы свободы усмотрения. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что абстрактное право на издание правовых актов может трансформироваться в обязанность правотворческого органа издать конкретный правовой акт. Проще всего это проследить на примере индивидуальных актов: после подачи работником заявления об увольнении по собственному желанию работодатель обязан издать соответствующий приказ не позднее двухнедельного срока; после принятия искового заявления суд обязан вынести решение (определение) по делу. Но правило "трансформации" действует и применительно к нормативным правовым актам.
Например, согласно ч. 2 ст. 117 Бюджетного кодекса РФ от имени муниципального образования муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией муниципального образования в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Деятельность муниципального образования по принятию муниципального нормативного правового акта, регулирующего порядок предоставления муниципальных гарантий, является его правом, а не обязанностью, но только до тех пор, пока отсутствует необходимость (потребность) в их предоставлении. Муниципальное правотворчество становится обязательным с момента, когда необходимость (потребность) в предоставлении муниципальных гарантий появляется. В любом случае предоставление муниципальной гарантии какому-либо субъекту в отсутствие муниципального нормативного правового акта будет нарушением бюджетного законодательства и может рассматриваться как нецелевое расходование средств местного бюджета.
Обращает на себя внимание и вторая часть (идентичная во всех случаях) указанных терминов - слово "творчество". Оно как нельзя лучше объясняет суть происходящего при создании правового акта процесса. И пусть это звучит пафосно, но правотворчество - это творческий процесс. Если грамотно не увязать между собой правоположения в одном правовом акте либо его нормы с нормами других правовых актов, то закон, хорошо написанный с точки зрения правотворческого органа и соблюдения правотворческих процедур, либо не будет "работать", либо создаст дополнительные трудности и проблемы в правоприменительной деятельности (в первую очередь в сфере реализации прав граждан и организаций).
Сложно говорить о шедеврах в сфере правотворчества, однако не всем одинаково нравится даже гениальное музыкальное произведение, и не каждый готов жить в архитектурных новинках. Отличие заключается в том, что норма права создается не для того, чтобы нравиться или не нравиться, а для регулирования определенных общественных отношений, установления общих правил поведения участников этих отношений, будь то композитор или музыкант, архитектор или строитель. При этом ясно, что речь идет не о регулировании процесса создания, например, музыкального произведения (он не может быть предметом правового регулирования), а о праве и порядке использования результата творчества, что относится к сфере регулирования гражданского законодательства, а также о тех сферах, в которых этот композитор выступает субъектом правоотношений в ином качестве: родителя или супруга, работника или работодателя и др.
Неоднозначно трактуются в науке и способы правотворчества, определяющие возможные варианты создания правовых актов соответствующего уровня. Некоторые авторы понятия "способы", "формы" и "виды" правотворчества либо смешивают, либо используют как тождественные.
Так, В.В. Лазарев различает три способа правотворчества: "непосредственную правоустановительную деятельность полномочных государственных органов; санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями, и непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)" <1>.
--------------------------------
<1> Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 122.
А.С. Пиголкин выделяет три формы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума и заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права <1>.
--------------------------------
<1> Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 203 - 204.
Четыре вида правотворчества (по сути, это совокупность способов по В.В. Лазареву и форм по А.С. Пиголкину) предлагает С.А. Комаров: принятие нормативных правовых актов компетентными государственными органами; непосредственное правотворчество народа в ходе референдума; санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями; заключение нормативных соглашений, устанавливающих правовые предписания" <1>.
--------------------------------
<1> Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учеб. М., 1998. С. 241.
Пять основных видов правотворчества выделяет Ю.А. Тихомиров: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное правотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество <1>.
--------------------------------
<1> Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 164.
Здесь следует отметить, что слова "форма" и "вид" являются синонимами согласно "Словарю синонимов русского языка" З.Е. Александровой <1>. По "Толковому словарю русского языка" Д.Н. Ушакова "форма - вид, устройство, конструкция чего-нибудь, характер которой обусловлен содержанием" <2>, а способ - это определенный порядок, образ действий в исполнении какой-либо работы (в нашем случае - процесса создания правовых норм).
--------------------------------
<1> Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка: Практ. справ. М.: Русский язык, 2001. С. 535.
<2> Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка: В 3 т. М.: Вече; Мир книги, 2001. Т. 3. С. 529.
Авторы современных учебников и учебных пособий по муниципальному праву обычно ограничиваются упоминанием о муниципальном правотворчестве (правотворчестве муниципальных образований), но не дают его четкого понятия, не раскрывают его содержания.
В общем смысле муниципальное правотворчество можно представить как деятельность муниципальных образований в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм.
В.Д. Перевалов включает муниципальные правовые акты в структуру законодательства государства, выделяя три его уровня: первый - федеральное законодательство; второй - законодательство субъектов Российской Федерации; третий - законодательство органов местного самоуправления <15>. А.Н. Кокотов уточняет его мнение, подчеркивая, что третий элемент федеративной структуры законодательства включает не все акты органов местного самоуправления, а нормативные правовые акты муниципальных образований и их органов местного самоуправления. Он пишет: "Необходимо иметь в виду, что ряд муниципальных актов, по аналогии с законами, являются актами не принимающих их субъектов, а актами соответствующих муниципальных образований (решения, принимаемые на муниципальных референдумах, уставы муниципальных образований). Устав муниципального образования может приниматься представительным органом муниципального образования, но от этого он не приобретает статус устава представительного органа. Он именно акт всего муниципального образования" <16>.
--------------------------------
<15> Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 328.
<16> Кокотов А.Н. Статусная структура законодательства // Право и политика. 2002. N 5.
Данный подход отражает сущность муниципального правотворчества, по крайней мере его наиболее юридически значимой части как обязательного структурного элемента правотворчества государства.
Отметим, что характер и объем муниципального правотворчества напрямую зависят от государственного правотворчества. Именно федеральное законодательство устанавливает пределы компетенции муниципального образования, закрепляя перечень вопросов местного значения, только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий.
В литературе высказано мнение, что муниципальное правотворчество является полностью "подзаконным", т.е. муниципальное образование призвано исполнять, реализовывать, применять принятые на государственном уровне нормативные правовые (в первую очередь законодательные) акты и только в этих целях вправе принимать (издавать) свои муниципальные правовые акты <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 380.
Однако в науке предлагается и иной подход к пониманию пределов муниципального правотворчества. Местная власть, как пишет В.В. Таболин, "законодательствует", т.е. осуществляет самостоятельное правовое регулирование, в трех случаях: 1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде, и требуется их "местная юридическая конкретизация"; 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей <1> (например, правовые акты по вопросам обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления, порядок присвоения почетных званий и вручения наград муниципального образования, порядок осуществления межмуниципального сотрудничества, правила землепользования и застройки и др.).
--------------------------------
<1> Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 64.
Думается, сущность муниципального правотворчества отражается в совокупности этих точек зрения. И этому есть законодательное и практическое подтверждение.
Так, в ст. 17 ФЗ N 131-ФЗ полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых. В ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ муниципальный правовой акт определяется как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Приведенная формулировка введена в ФЗ N 131-ФЗ Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" <1> (далее - Закон N 365-ФЗ) и содержит указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственно населением и органами местного самоуправления) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина "муниципальное правотворчество".
--------------------------------
<1> Российская газета. 2009. 29 дек.
Однако анализ иных норм ФЗ N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте дефиниции понятия "муниципальный правовой акт". Так, хотя в редакции Закона N 365-ФЗ данное понятие дополнено решениями органов местного самоуправления по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с