Процессы децентрализации государственного устройства, демократизация российского общества, предопределили на уровне всего российского государства проведение реформ 1989-92 годов, которые в свою очередь заложили законодательные и иные основы для вывода автономных областей из составов краев и преобразования их в республики. По мнению Д.И. Табаева, решение вопроса в 1989-90 годах о выходе Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края было схоже с событиями 1917-1922 годов, когда Горный Алтай стремился отделиться от Бийского уезда[67].
Вопрос о выходе области из состава Алтайского края встал остро в ноябре 1989 года, когда на одиннадцатой сессии областного Совета народных депутатов двадцатого созыва, им было вынесено решение “О повышении правового статуса области”[68], в котором были выражены положения сентябрьского (1989 г.) Пленума ЦК КПСС и платформы КПСС “Национальная политика партии в современных условиях”. В решении отмечалось, “что предложения о повышении правового статуса области с одобрением встретило население Горного Алтая”. Депутаты областного Совета, выражая волю народа области, решили воспользоваться предоставленным правом и просить центральные органы решить вопрос о выводе Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края и непосредственном вхождении в состав РСФСР. Кроме того, в решении были указаны причины повышения конституционно-правового статуса автономной области. В частности, было указано, что “нахождение области в составе Алтайского края первоначально ввиду слабого развития экономики области сыграло положительную роль, но постепенно превратилось в сдерживающий фактор развития, так как при планировании и распределении материально-технических средств не учитывались уровень развития производственных сил области, её национальные особенности, природно-климатические условия и другое”[69].
На негативный фактор нахождения Горно-Алтайской автономной области в составе Алтайского края, а в связи с этим на ограниченный правовой статус области указывал на одиннадцатой сессии Верховного Совета РСФСР депутат от Горно-Алтайского избирательного округа Карамаев М.В. Наряду с представителями других автономных областей (Кауфмана – Еврейская автономная область, Штыгашева – Хакасская автономная область) Карамаев М.В. выступал за повышение конституционно-правового статуса автономных областей, указывая на то, что назрела необходимость изменения правового статуса автономных областей с непосредственным подчинением органам государственной власти и управления РСФСР.
Мощным толчком для изменения республиками в составе России своего государственно-правового статуса явилось принятие ею 12 июня 1990 года первым съездом народных депутатов РСФСР Декларации о Государственном суверенитете РСФСР[70]. В статье 9 Декларации была признана необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных образований, краев и областей.
17 августа 1990 года Советом народных депутатов Горно-Алтайской автономной области была принята Декларация “О федеративном Договоре и повышении государственно-правового статуса Горно-Алтайской автономной области”, которой в силу необходимости “занятия автономной областью достойного места в качестве полноправного субъекта в обновленном Союзе суверенных республик” провозглашалась необходимость заключения Федеративного договора и повышение государственно-правового статуса Горно-Алтайской автономной области путем признания ее субъектом Федерации СССР и РСФСР[71]. Была создана комиссия по консультации с РСФСР по вопросам разработки и согласования основных принципов Федеративного устройства СССР и РСФСР и определения политического статуса автономной области как субъекта Федерации. В конце этого же месяца были выработаны предложения к заключению Федеративного Договора и повышению государственно-правового статуса Горно-алтайской автономной области[72]. В частности, предлагалось в Федеративном Договоре и Конституции РСФСР значительно расширить права автономных образований в решении социально-экономических вопросов, землепользовании и т.д. Предлагалось включить в указанные документы положение о равном представительстве и квоте в республиканских органах от автономных образованиях, ввести институт постоянного представительства от республики или автономной области при Президиуме Верховного Совета РСФСР и Совете Министров РСФСР.
В постановлении 3 внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР “Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР” было дано поручение определить порядок преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в национально-государственные образования[73]. В соответствии с этим Верховный Совет РСФСР принял закон РСФСР “О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей”[74]. В соответствии с Законом РСФСР “Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР” было внесено изменение в часть 1 статьи 71 Конституции РСФСР 1978 года, и он был вынесен на утверждение Съездом народных депутатов РСФСР[75].
Принятая Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической Республики на третьей внеочередной сессии Горно-Алтайского областного Совета народных депутатов 25 октября 1990 года[76]. Декларация провозгласила государственный суверенитет Горно-Алтайской автономной Советской Социалистической Республики и определила его как “естественное необходимое условие существования её национальной государственности, истории, культуры, традиций и призван обеспечить каждому человеку неотъемлемое право на достойную жизнь, свободное развитие и пользование своим родным языком”.
В юридической литературе правовую природу деклараций о государственном суверенитете одни авторы рассматривают в качестве научной концепции развития конституционного и текущего законодательства[77], а другие - как документы преимущественно политического характера[78]. На практике они оказали сильное воздействие на развитие конституционного законодательства РСФСР и её субъектов. Анализ деклараций о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической республики и её влияния на конституционные изменения показывает, что она является законодательным актом конституционного значения. Такая государственно-правовая природа декларации, по мнению Э.С.Юсубова, “выражается в следующем:
- она наделена учредительной функцией и является юридической базой конституционного и текущего законодательства республик;
- предметом её регулирования явились значительные, существенные общественные отношения, связанные с государством и властью, взаимоотношениями между обществом и государством, с правами и свободами человека и гражданина;
- учреждались органы государственной власти республик, в том числе и судебные, которые осуществляли их правовую охрану;
- она воздействовала на конституционную реформу в республике”[79].
Таким образом, в Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической республики, как и впрочем в остальных других декларациях республик, было объявлено об изменении своего правового статуса в составе России в сторону его повышения.
Следует оговориться о том, что республики провозглашая суверенитет, в основном, за исключением некоторых (Чечня, Татарстан), нисколько не подрывали целостность Российского государства. Так, как уже отмечалось, в Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической республики под государственным суверенитетом понималось не абсолютное верховенство и независимость[80]. Государственный суверенитет трактовался как “естественное необходимое условие существования её национальной государственности, истории, культуры, традиций…” (ст.2 Декларации). Государственный суверенитет провозглашался в целях согласия, взаимоуважения, братства и единства между гражданами всех национальностей. Отсюда, республики в составе РСФСР фактически обладали лишь суверенитетом национальным, под которым в теории понимается “полновластие нации, её политическая свобода, обладание реальной возможностью распоряжаться своей судьбой, свободное развитие истории, культуры, языка…”[81].
Постановлением Президиума Совета народных депутатов Горно-Алтайской автономной области “Об организационных мерах по реализации Закона РСФСР от 03 июля 1991 года “О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую ССР в составе РСФСР” от 09 августа 1991 года были намечены основные мероприятия, связанные с началом конституционной реформы в Горном Алтае[82]. В частности, было решено образовать Конституционную комиссию по подготовке Конституции (Основного Закона) Горно-Алтайской ССР. Проект республиканской Конституции было намечено подготовить в срок до 1 января 1992 года.
Таким образом, выход Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края, обретение ею конституционно-правового статуса республики в составе РСФСР, явилось одной из предпосылок дальнейшего повышения статуса Республики Алтай, развития собственного законодательства, а в дальнейшем и принятия собственной первой Конституции – важной вехи конституционного процесса Республики Алтай.
Течение событий, связанных с повышением конституционно-правового статуса регионов России, ускорило процесс суверенизации, который слился с процессом федерализации. Стремление к суверенизации, по мнению Р.Г.Абдулатипова, “проявили не только “титульные” нации, но и граждане других национальностей, проживающие в республиках”[83], в частности в Республики Алтай, и “титульные нации” вели себя мудро по отношению к “нетитульным”. Это можно подтвердить хотя бы положениями Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, которые нисколько не ущемляли прав “нетитульных наций”, проживающих в Республике Алтай.
Установление новых государственно-правовых отношений с регионами России стало необходимостью. Ситуация требовала политико-правовых решений, которые бы адекватно отражали процессы, происходящие в федеративных отношениях.
Федеральные органы государственной власти России пришли к выводу о необходимости заключения Федеративного Договора. В постановлении Президиума Верхового Совета РСФСР “О Федеративном Договоре” было записано, что для координации работы по его заключению необходимо сформировать Совет Федерации[84]. По своей правовой природе, это был консультативно-правовой орган, не наделенный властными полномочиями.
Договорный процесс состоял из нескольких этапов:
- разработка и согласование основных принципов федеративного устройства;
- составление текста Федеративного Договора и его заключение;
- привидение нормативно-правовых актов субъектов России в соответствии с Федеративным Договором[85].
В ходе длительных и политически острых процессов в течении более чем полутора лет было рассмотрено более двух десятков вариантов договора. После долгих дискуссий было определено, что предметом регулирования является разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и её субъектов. Всё это предопределило подписание 31 марта 1992 года Федеративного Договора – договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации[86]. С заключением Федеративного Договора изменилась природа Российской Федерации, она превратилась из конституционной в конституционно-договорную.
Федеративный договор предусматривал права всех субъектов в составе России на правотворчество и использование согласительных процедур в процессе его реализации. Так, согласно статье 3 Договора “Республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”, в том числе законодательной на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти.
Федеративный договор 1992 года закрепил, так называемый, “принцип опережающего правотворчества республик”, который означает, что в части не урегулированной федеральными основами, субъекты Российской Федерации могут издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов в составе Российской Федерации и России в целом[87]. Указанный принцип в дальнейшем нашел свое закрепление в ст. 80 Конституции Республики Алтай 1997 года.
Заключение Федеративного Договора явилось безусловным стабилизатором отношений между Федерацией и Республикой Алтай. Он поставил перед собой задачу преодоления межнациональных конфликтов, содействия установленного режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, совершенствования на федеративный лад правовой системы как России в целом, так и отдельных её частей. Думается, договор был не столько “прыжком” к суверенизации регионов, главная его цель – погасить стремление к региональной суверенизации, и тем самым сохранить государственность России.
Вероятно, необходимым впоследствии будет уточнение характера федеративных отношений между Россией и Республики Алтай путём издания федеральных законов и нормативных правовых актов самой республики в сфере совместной компетенции, а также подписания внутрифедеральных договоров Республик Алтай с другими субъектами в составе Российской Федерации.
По мнению Э.С. Юсубова, “договорной механизм регулирования взаимоотношений между Россией и её субъектами может повлечь за собой заключение договоров со всеми её субъектами, в результате чего возможен пересмотр многих положений Конституции России, умаление её юридической силы, а также усиление договорных начал в строительстве российского федеративного государства”[88]. Видимо, можно поддержать такую позицию, так как заключение федеративных договоров с каждым субъектом в составе России, с неизбежностью говорит об ассиметричной федерации, в то время как Конституция России провозглашает субъекты равноправными (ст. 5).
Таким образом, Федеративный Договор и по формальным признакам не решал многие вопросы государственного устройства, не был учредительным документом и не создавал заново федеративного государства. Роль его проявилась в том, что он способствовал реализации идей федерализма в условиях, когда отношения между центром и субъектами в составе Федерации, в том числе и Республикой Алтай, ещё испытывали сильное воздействие прошлого, последствий существования суперцентрализованной структуры власти.
Конституция России 1993 года вывела полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства России; характер взаимоотношений федерации со всеми её субъектами. Статья 65 Конституции России приводит исчерпывающий перечень наименований субъектов в составе России, из которого выделяются республики. Республики, по мнению Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна, “отличаются от других субъектов федерации тем, что они наделены статусом государства и правом иметь свою собственную конституцию”[89]. Думается, такое мнение является немного некорректным, поскольку республику как составную часть России государством назвать нельзя, - это всего лишь государственно-подобное образование. Вопрос о том, является ли республика в составе России государством или нет, будет развернут в отдельном разделе главы. Сейчас бы хотелось остановиться на рассмотрении вопроса о некоторых конституционных изменениях и новациях, которые предшествовали и способствовали обретению Горно-Алтайской АССР действительного статуса Республики Алтай как субъекта Российской Федерации.
Ещё до того, как была принята Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, правовой статус Горно-Алтайской автономной области характеризовался тем, что она была представлена как в органах государственной власти СССР, так и высшем органе государственной власти союзной республики – Верховном Совете РСФСР. Тем не менее, как уже упоминалось, интересы населения Горно-Алтайской области, как, и впрочем в других автономных областях не учитывались в полной мере.
Процесс повышения правового статуса Горно-Алтайской АССР не остановился на принятии Декларации о государственном суверенитете, выходе её из состава Алтайского края, подписанием Федеративного договора. Для реального обретения Горно-Алтайской АССР статуса республики в составе России необходимо было принять соответствующие нормативные правовые акты на уровне республики. Так, например, необходимо отметить Временный регламент по избранию Председателя Верховного Совета Республики Горный Алтай, утвержденный постановлением 5 февраля 1992 года[90]. Думается, причиной принятия одним из первых этого документа явилось то, что необходимо было принять иные не менее важные нормативные правовые акты в целях восполнения “ваккума” в сфере законодательства Республики Алтай. Это, естественно, надо было делать под чутким руководством высшего должностного лица республики, кем и являлся Председатель Верховного Совета Республики Алтай. Также были приняты другие важные нормативно-правовые акты, такие, как Закон Республики Алтай “О Верховном Совете Республики Алтай”[91], который закрепил за Верховным Советом законодательные, распорядительные и контрольные функции. Не менее важным явилось принятие Верховным Советом Республики Алтай Закона “О Правительстве Республики Алтай”[92]. Данный правовой акт был принят на основании постановлений Верховного Совета Республики Алтай “О сложении полномочий исполнительного комитета Совета народных депутатов” от 6 февраля 1992 года и “Об образовании Правительства Республики Алтай” от 7 февраля 1992 года[93]. Закон наделил Правительство Республики Алтай исполнительными и распорядительными функциями.
Конституционные процессы в Республике Алтай затронули и судебную систему. В соответствии со статьей 6 Закона РСФСР “О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской, Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР” был упразднен суд Горно-Алтайской автономной области и образованы Верховный Суд Республики Алтай, а также Высший Арбитражный Суд республики.
Важнейшим событием явилось принятие нормативно-правовых актов, которые касались наименований республики. Необходимость первого нормативно-правового акта о наименовании было вызвано распадом СССР и им явилось принятие Постановления Верховного Совета республики “О переименовании Горно-Алтайской АССР”, которым республика была переименована в Республику Горный Алтай[94]. Необходимость принятия следующего акта, касающегося наименования республики было вызвано многочисленными обращениями и, Постановлением Верховного Совета от 7 мая 1992 года Республика Горный Алтай была переименована в Республику Алтай[95].
Необходимо заметить, что процессы по поводу наименований республики нисколько не противоречили ныне действующей Конституции Российской Федерации. Так, по ныне действующей Федеральной Конституции известно, что республики в составе Российской Федерации имеют право самостоятельно решать вопросы о наименовании.
Вместе с тем, несмотря на довольно быстрое восполнение пробелов в законодательстве путем принятия нормативно-правовых актов Республики Алтай, регулирующих те или иные отношения, до сих пор наблюдаются различного рода грубые противоречия, как между самими правовыми актами республики, так и между законодательством России и законодательством Республики Алтай. Это объясняется, прежде всего тем, что Республика Алтай долгое время не имела собственной конституции. Теперь же Конституция выполняет функцию ориентира правотворческой деятельности органов государственной власти Республики Алтай.
Однако, в настоящее время истинной причиной “шершавого” законодательства республики является спешный не проработанный законодательный процесс, недостаточно высокая правовая культура парламентариев и высокопоставленных чиновников органов исполнительной власти.
Ещё одно подтверждение тому, что Республика Алтай является полноправным субъектом России – это наличие признаков, основных черт, которые характеризуют её конституционно-правовой статус субъекта в составе российской Федерации. Так, ещё в проекте Конституции в статье 1 устанавливалось, что “Республика Алтай как государство имеет свою конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы” Однако, как видно назревала необходимость принятия своей конституции. Это объяснялось тем, что Конституция вообще учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на содержание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы необходимы и потому, что они становятся своего рода императивом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования.
Конституционная реформа в Республике Алтай, вызванная конституционно-правовыми преобразованиями по всей России, стремлением автономий к суверенизации и самоопределению предопределили принятие Конституции Республики Алтай. В связи с этим руководство Республики Алтай должно было сформировать собственные рекомендательные конституционные комиссии.
6 мая 1992 года Постановлением Верховного Совета Республики Алтай было утверждено положение о Конституционной комиссии[96]. В соответствие с указанным положением целью конституционной комиссии являлась подготовка проекта Конституции Республики Алтай.
Реальным началом работы по разработке Конституции Республики Алтай явилось образование 2 марта 1994 года на второй сессии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай конституционной комиссии – специального органа по разработке Конституции Республики Алтай[97].
В процессе работы над проектом Конституции, Конституционная комиссия провела свыше двадцати заседаний, утвердила структуру Конституции, создала рабочие группы из членов комиссии для подготовки отдельных разделов и глав Основного Закона. Составленный проект Конституции пятнадцать раз тщательно обсуждался на пленарных заседаниях Конституционной комиссии. Последний вариант проекта
Конституции прошел экспертизу в государственно-правовых структурах Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, а также Совета Безопасности России и Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ.
Однако нельзя сегодня говорить о том, что некоторые положения проекта конституции не имели недоработок. Поэтому небезосновательно, в то время авторитетный орган как Совет Безопасности России после экспертизы проекта конституции высказал мнение о неправомерности ряда его положений, о чем было направлено письмо в Конституционную комиссию Республики Алтай. Это в частности, касалось положения проекта, устанавливающего исключительную собственность Республики Алтай на природные ресурсы. Вместе с тем, ряд авторитетных российских политиков и ученых, такие как С.М. Шахрай, М.А. Митюков, напротив говорили о том, что проект Конституции Республики Алтай находится в высокой степени готовности. Более того, говорить о высоком уровне готовности проекта Конституции Республики Алтай можно было и потому, что положительное заключение было получено Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который указал на то, что “в целом проект достаточно хорошо проработан. Обращают на себя внимание четкое, логичное расположение составных частей проекта, его полнота, детальная проработка большинства конституционных институтов[98]”. Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Государственной Думы дал проекту конституции следующий отзыв: “проект конституции является в целом добротным и основательно подготовленным, который может быть принят за основу[99]”. Аналогичное положительное заключение было получено от отдела Совета Федерации по вопросам федерализма и национальным отношениям.
Вопрос о принятии Конституции Республики Алтай был поставлен 7 июня 1997 года на двадцать первой сессии депутатов Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай, на которой и была принята первая Конституция Республики Алтай. Законом Республики Алтай “О Конституции (Основном Законе) Республики Алтай” 7 июня был объявлен днем принятия Конституции Республики Алтай[100].