Конституция Российской Федерации, отражая реалии нынешнего этапа развития федерализма в России наделила республики в составе России правом иметь свою конституцию (ч.2.ст.5.). Согласно Конституции Российской Федерации (ст.66.), статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией соответсвующей республики. Статья 65 федеральной конституции определяет именной состав субъектов в составе Российской Федерации, из которых выделяются республики – государственно-национальные образования, в том числе и Республика Алтай.
Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свои конституционно-правовые признаки, которые характеризуют её как субъект и государственно-национальное образование в составе России.
В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Алтай “Республика Алтай имеет свою Конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы”. Однако, объем перечисленных признаков не является исчерпывающим. Остальные
признаки вытекают из текста самой Конституции, которые необходимо выделить. Это такие как: республиканская собственность, ограниченная международная правосубъектность, бюджет республики и налоговая система.
Так, Конституционно-правовой статус любой республики в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что она является государством в составе Российской Федерации, обладает всей полнотой власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Федеральной Конституцией находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации наделила республики в составе Российской Федерации статусом государств в составе Федерации. До недавнего времени статья 1 Конституции Республики Алтай определяла Республику Алтай как демократическое государство с республиканской формой правления, входящее в состав Российской Федерации на правах субъекта Федерации и неотделимое от нее. Несмотря на провозглашение себя государством, необходимо заметить, что ярко подчеркивалась органическая связь между республикой и Федерацией, а государственно-правовой статус Республики Алтай в части этого был определен в строгом соответствии с Федеральной Конституцией и Федеративным Договором.[101]. Однако, 14 февраля 2001 года, на 20-й сессии депутатов Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай второго созыва в статью 1 Конституции Республики Алтай Конституционным законом республики Алтай от 14.02.2001 г.[102] были внесены поправки. Сейчас, статья 1 Конституции Республики Алтай определяет её как равноправный субъект Российской Федерации. Следует заметить, что некоторые республики в составе Российской Федерации долгое время не вписывались в рамки текста Федеральной Конституции. Так, например, не было упоминания в связях между Российской Федерацией и республикой в первой Чеченской Конституции. Чеченская республика провозглашала себя не только суверенным государством, но и “равноправным субъектом в системе мирового сообщества”, указывалось на то, что Чечня “строит свои отношения с Российской Федерацией на основе норм международного права”[103]. Что касается Конституции Республики Алтай, то в ней не содержится в части этого положений, противоречащих Конституции Российской Федерации.
Как справедливо замечает Э.С. Юсубов, “Федерация не признает наличие ассоциированного членства, с каким либо из субъектов. Отношения, складывающиеся на основе ассоциированного членства, носят международно-правовой характер”. [104] Действительно, республику в составе Российской Федерации нельзя назвать государством в полном смысле этого слова. И это несмотря на то, что в статье 5 Федеральной Конституции указано на то, что республика это государство. Для этого республика должна обладать, по крайней мере, всеми необходимыми признаками государства. Так, согласно Конституции Российской Федерации, запрещается создание вооруженных сил на территории республик в составе России, их наличие, предполагает наличие такого признака государства как собственный аппарат принуждения. Характеристика субъектов федерации идет от американской практики 18 века. Восстав против британского владычества, колонии в Северной Америке объявили себя государствами. Таково основное значение английского слова “state”, вошедшее затем как “штат” в русском переводе во многие конституции мира. Употребляя этот термин, американские колонисты подчеркивали свою независимость от британской короны[105]. Наличие факта о том, что большинство конституций республик Российской Федерации употребляют в своем тексте термин “государство” на практике ничего не дает. На деле независимо от того, как называются субъекты федерации, все они являются по своим качествам государственными образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом: над ними стоит федеральная государственная власть.
С вопросом о том, является ли республика в составе России государством, тесно связана проблема суверенитета республик. В разделе первом главы второй уже обсуждались вопросы суверенитета. Как утверждают некоторые авторы, государство только тогда суверенно, когда оно обладает суверенной властью, когда оно господствует, никому не подчиняясь. Как бы ни были широки пределы прав самостоятельных субъектов федерации, они осуществляют свою власть в соответствии с правом суверенного федеративного государства, в данном случае Российского.[106] Федеральная власть суверенна над всеми другими властями и ее суверенитет неделим[107]. Неделимость означает, что суверенитет не может быть разделен на несколько частей. Его дробление может привести к разрушению государственности. Подобной точки зрения придерживается Четвернин В.А., который считает, что “Федеративным государством называется одно (суверенное) государство, в котором децентрализация государственной власти происходит на основе разграничения компетенции между органами власти всего государства в целом (федеральными органами) и органами государственной власти, создаваемыми населением отдельных частей территории этого государства. Федеративное государство состоит из субъектов федерации, то есть частей суверенного государства, не обладающих качеством суверенитета. В противном случае эти субъекты составляли бы не одно суверенное государство, а союз суверенных государств, из состава которого можно выйти в одностороннем порядке[108]”. Вопрос о наличии свойств государственного суверенитета у республик в составе Российской Федерации был предметом серьезного обсуждения на Конституционном Совещании, созванным для завершения подготовки проекта Конституции Российской Федерации. Сознавая ответственность, многие участники конституционного форума высказались против идеи государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Так, например, известный юрист В.О. Мушинский формулу о государственном суверенитете республик назвал неоптимистической.[109] Экономист Н.П.Шмелев указал, что в условиях, когда неизвестны пределы государственного суверенитета у республик, возможен гигантский произвол, а Конституция России будет иметь несколько “взрывных мест”.[110]
В конце концов, при обсуждении проекта Конституции Российской Федерации Конституционное Совещание пришло к выводу отказаться от термина “суверенное государство”. Думается, что такое решение было весьма справедливым, так как иное решение данного вопроса могло бы привести к различного рода проблемам при формулировании текстов Конституций республик в составе Российской Федерации в части определения правового положения республик., а в дальнейшем и возможности возникновения споров на практике.
Проблема суверенитета субъектов и в настоящее время является очень актуальной. Это связано с одной стороны с проводимой централизацией федеральной власти с другой стороны, несогласием субъектов Российской Федерации с такой политикой.
Понятие “суверенитет” республик в составе Российской Федерации трактовалось и сегодня трактуется по разному. Так, существует мнение, что “суверенитет республики выражается в наличии у нее Конституции, законов, парламента и символики”[111]. Здесь статус субъекта сведен преимущественно к формальным признакам государственности. Некоторые авторы, говоря о суверенитете республик, указывают на их самостоятельность. Так, Н. Катаев, признавая первичность суверенитета республики в составе Российской Федерации, отмечает: “Анализ деклараций о суверенитете республик РФ говорит о том, что их содержание не выходит за пределы, охватываемые понятием самостоятельности”[112], а обозначает суверенитет республики в составе РФ ограниченным, остаточным, субсидиарным[113]. На ограниченность и субсидиарность суверенитета республик указывает и С.С. Тюхтенев[114]. Вполне обоснованной является точка зрения Фарукшина М.Х., который считает, что “включение понятия суверенитета республик в их Конституции имеет под собой веское теоретическое основание в положениях самой Конституции Российской Федерации. В ст. 5 Конституции РФ – республики определяются как государства, но неотьемлемым свойством всякого государства является суверенитет. В ст. 73 Конституции РФ закреплена норма, согласно которой вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Как можно обладать полнотой государственной власти, даже в определенных пределах и не быть суверенным? Разумеется, что входя в состав РФ республики обладают ограниченным суверенитетом, считает М.Х. Фарукшин[115].
В Республике Алтай до недавнего времени вопрос о суверенитете обсуждался довольно остро и послужил основанием для политических споров между законодательной и исполнительной ветвями власти. Как известно, принятая первая Конституция Республики Алтай провозгласила в статье 4 суверенитет как “естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики”. Статья 162 Конституции Республики Алтай определила, что “Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай…”. Указанные положения по запросу Правительства Республики Алтай от 30 февраля 2000 года стали предметом большого спора в Конституционном суде Российской Федерации[116]. Ссылаясь на положения Федеральной конституции, Правительство Республики Алтай высказывало свою позицию о том, что Российская Федерация не признает суверенитет ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации, не углубляясь в действительный смысл понятия “суверенитет”, который был заложен в Конституции Республики Алтай. Следовало бы согласиться с точкой зрения Д.И. Табаева, о том, что Республика Алтай не относит себя к “суверенному государству”, не устанавливает “государственный суверенитет”, предусматривает суверенитет не внешний, а только во внутренней жизни, как и было определено в статье 4 Конституции Республики Алтай. В изложенной редакции статьи 4 конституции суверенитет понимается как народный (ст. 19 Конституции Российской Федерации), как национальный (ст. 19 Конституции Российской Федерации), как демократическая ценность и носит на себе и социальный аспект[117]. Думается верной позиции придерживается и профессор кафедры конституционного права МГУ С.А. Авакьян. Он считает, что “суверенитет заложенный в Конституции Республики Алтай носит смысл гарантии алтайской государственности и внутренней самоидентификации алтайского народа, а не претензии на государственный суверенитет[118]”. Однако, несмотря на правоту высказываний защитников оспариваемых положений о суверенитете, Постановлением Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 07 июня 2000 года положения Конституции Республики Алтай о суверенитете наряду с некоторыми другими были признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации[119]. Конституционный Суд подошел к этому вопросу с формально-юридической точки зрения, упустив действительный смысл, который был заложен в положения о суверенитете и обосновывал свою позицию тем, что Суверенитет, предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти и государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Итак, думается, что Конституционный суд Российской Федерации при решении вопроса о суверенитете следовал жесткой линии федеральной политики, направленной на укрепление вертикали власти. О профессионализме судей Конституционного Суда говорить не приходиться, поскольку все они высококвалифицированные юристы, имеющие высокие ученые степени. Ошибка Конституционного Суда по мнению Д.И. Табаева состоит в том, что “он взял за основу только один из принципов суверенитета – его неделимость, и все толкования построил на этом[120]”.
Определением Конституционного суда от 27.06.2000 года № 92-о, которое явилось результатом запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан еще раз было указано на то, что субъекты в составе Российской Федерации суверенитетом обладать не могут, поскольку суверенитет Федерации неделим[121]. В то же время Конституционный суд указал на то, что признание субъектов Федерации не суверенными не означает, что они лишаются всей полноты власти.
Думается, что категория “суверенитет”, которая была заложена в Конституции Республики Алтай носила совершенно иной смысл, несопоставимый с той точкой зрения, которую высказал в своем решении Конституционный Суд РФ. В связи с этим, верной представляется точка зрения профессора Е.А. Коровина, который замечает, что “суверенитет – это не только право народа на самоопределение, но и право на экономическую свободу, на мирное сосуществование и равноправное сотрудничество”[122].
Таким образом, почти все республики в составе Российской Федерации, в том числе Республика Алтай, являются не государствами как таковыми, а государственными образованиями, входящие в состав России и неотделимые от нее. Они не обладают государственным суверенитетом: над ними стоит другая государственная власть - федеральная. Вместе с тем правовое положение республик характеризуется тем, что они обладают ограниченным, субсидиарным суверенитетом.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.66.), статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. Статья 65 федеральной конституции определяет именной состав субъектов в составе Российской Федерации, из которых выделяются республики – национально- государственные образования, в том числе и Республика Алтай.
Отсюда, Конституционно-правовой статус Республики Алтай характеризуется тем, что она имеет свою собственную Конституцию и правовую систему в широком смысле этого слова, а в узком - свое законодательство.
Федеративная природа России обуславливает одновременное действие Конституций Федерации и республик в ее составе. Если развитие федерального законодательства находится под пристальным вниманием ученых юристов, органов власти, то этого нельзя сказать о законодательстве субъектов Российской Федерации. Законотворческая работа в субъектах Федерации, к большому сожалению, на сегодняшний день осуществляется нередко поспешно, без должного теоретического и практического подкрепления. И получается так, что каждый субъект в составе Российской Федерации “варится в собственном соку” и старается поменьше информировать федеральный центр о состоянии своего законодательства. Думается, это объясняется тем, что субъекты Российской федерации пытаются скрыть свои недоработки вследствие боязни принятия в отношении себя мер по отмене коллизионных актов регионального уровня.
В настоящее во всех субъектах в составе Российской Федерации приняты учредительные документы: конституции республик и уставы других регионов. Лишь в Республике Калмыкия действует вместо Конституции Степное Уложение, однако по своему содержанию и смыслу оно и является Основным Законом Республики Калмыкия[123]. Отсюда, указанный акт носит конституционный характер. Субъекты Российской Федерации довольно широко используют свое исключительное право принимать по предметам их исключительного ведения собственные нормативные правовые акты. Несомненными лидерами по числу региональных законов являются Республика Башкортостан (более 400 законов). Далее Республика Карелия (300 законов) и Вологодская область (более 250 законов). В Республике
Алтай в настоящее время действуют более чем 150 законов по предметам совместного и исключительного ведения.
Пункт 2 статьи 5 Конституции РФ гласит: “Республики имеют свою конституцию и законодательство. Известно, что наряду с актами республиканского уровня действуют акты и федерального центра. Так, Конституция Республика Алтай прямо содержит перечень нормативных правовых актов, входящих в правовую систему Республики Алтай. В соответствии со статьей 89 Конституции Республики Алтай “Правовую основу Республики Алтай составляют:
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
- Конституция Республики Алтай;
- конституционные законы и законы Республики Алтай,
- Постановления Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай;
- Указы Главы Республики Алтай, носящие нормативно-правовой характер;
- Постановления Правительства Республики Алтай, имеющие нормативно-правовое значение.”[124]
Республика Алтай не имеет кодифицированных актов, регулирующих широкий круг однородных отношений. Хотя отличительной особенностью некоторых субъектов в составе Российской Федерации является то, в некоторых из них действуют кодифицированные нормативные правовые акты. Так, например, в настоящий момент в Республике Башкортостан действует шестнадцать кодексов. В некоторых субъектах России уже ставится вопрос о систематизации законодательства посредством издания свода законов[125]. Республика Алтай не пошла по пути кодифицированных актов, регулирующих общественные отношения в той или иной сфере жизни. Придерживаясь принципа “экономии законодательства”, Республика Алтай больше ориентируется на федеральное законодательство, дополняя и конкретизируя его. Хотя были и случаи, когда принимались законы, регулирующие те сферы жизни, по которым федеральное законодательство либо слабо развито либо такового вообще нет. Например, до принятия Федерального закона от 22 сентября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации” Республика Алтай (впрочем, как и другие субъекты в составе Российской Федерации) самостоятельно и в полном объеме установила систему органов государственной власти, определила принципы их организации и деятельности, несмотря на то, что в соответствие со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Федерации и Республики Алтай. Отсюда, после принятия вышеуказанного федерального закона, встала острая необходимость приводить в соответствие с ним часть законодательства Республики Алтай, касающуюся общих принципов организации и деятельности органов государственной власти республики. Этот процесс идет и по сегодняшний день. Так, после принятия Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” не было ни одной сессии Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, на которой бы не рассматривались вопросы внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Алтай с целью приведения его положений в соответствие с федеральным законодательством. Подобная практика часто приводит к ситуации правовых коллизий между законодательством Республики и законодательством Федерации. Причиной таких коллизий, кроме того, на наш взгляд является слабый уровень развития правовой культуры у основной массы работников органов государственной власти, а также их квалификационная неподготовленность по правовым вопросам законотворчества. Следовало бы занимаясь “опережающим” законотворчеством перенимать опыт других регионов. (Тульская, Иркутская, Томская области и др.).
Из действующих федеральных нормативных актов, входящих в правовую систему Республики Алтай следует, прежде всего, выделить Конституцию Российской Федерации, устанавливающую исходные положения по многим вопросам организации и деятельности государственной власти в Республике Алтай. Так, например, в статье 5 Конституции России перечислены все виды субъектов Российской Федерации, принцип их равенства, а в статье 11 закреплены правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти её субъектов. Важным этапом конституционно-правового развития субъектов в составе Российской Федерации явилось принятие Федерального закона от 22 сентября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Указанный закон установил общие принципы формирования, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время этот закон является головным федеральным законом, на основе которого строится вся система и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Только в рамках него должны проистекать все конституционные процессы, происходящие в субъектах Российской Федерации.
Нормы, регулирующие разнообразные отношения субъектов в составе России, включают федеральные конституционные и обычные законы. Так, Федеральный конституционный закон “О Правительстве РФ” от 27.12.1997. содержит положения непосредственно относящиеся к организации общественной жизни в отдельных регионах[126].
Значительное число правовых норм, входящих в правовую систему Республики Алтай имеется в федеральных законах, в том числе кодексах. Гражданский кодекс Российской Федерации, в главе 5 регламентирует участие субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Алтай наряду с другими публичными субъектами права в гражданско-правовых отношениях. Из числа федеральных законов, содержащих нормы, входящие в правовую систему Республики Алтай, особо следует отметить акты, посвященных регулированию конкретных отношений. Это, например, Федеральный закон от 17.06.96. “О национально-культурной автономии”.[127]
Значительное количество правовых норм, входящих в правовую систему Республики Алтай, включают федеральные подзаконные акты в виде указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Среди них следует отметить различные концепции, положения, федеральные целевые программы, ориентированные на решения сугубо региональных проблем. Так, в настоящее время большую роль в пользу укрепления вертикали государственной власти в Российской Федерации играет Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” и утвержденное им положение[128]. Цель его принятия – обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
Другую группу источников правовой системы Республики Алтай составляют договоры и соглашения, заключаемые органами государственной власти Республики Алтай о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными властями. К настоящему времени около 40 субъектов Российской Федерации заключили такие договоры и подписали около 2000 различных соглашений, охватывающие практически все сферы жизни. Как известно, негативным последствием таких договоров о разграничении предметов ведения и полномочий является то, что субъекты которые заключили такие договоры имеют больше прав чем другие. Тем самым Федерация из формально-симметричной превращается в асимметричную. Республика Алтай как раз относится к ряду тех субъектов Российской Федерации, которые не имеют подобных договоров, хотя проект такого договора уже есть и он находится в стадии разработки[129].
Важным элементом правовой системы Республики Алтай являются законы и иные нормативные правовые акты. Среди них следуют особо выделить документы, определяющие правовой статус Республики Алтай-Конституцию Республики Алтай 1997 года. Конституция является Основным Законом Республики Алтай, самой главной правовой базой, на основе которой зиждятся и строятся все иные нормативно-правовые акты Республики Алтай.
Законодательная власть в Республике Алтай осуществляется Государственным Собранием-Эл Курултай Республики Алтай путем принятия Конституции и законов.
Необходимо отметить тот факт, что в последнее время в Республике Алтай идет бурный процесс законотворчества, принимаются все новые и новые нормативные правовые акты по различным сферам жизни.
Республика Алтай приняла свою первую Конституцию в 1997 году. Отсюда, возникли некоторые проблемы соотношения конституций Федераций и Республики Алтай. Это соотношение подчиняется ряду закономерностей. Все конституционные акты взаимосвязаны. Им присуще однородная направленность правового регулирования. Конституция Республики Алтай, как впрочем и конституции других республик, является структурной частью системы государственно-правового законодательства и конституционной системы Российской Федерации. Конституциям Российской Федерации и Республики Алтай присущи однотипные черты. В то же время эти конституции отличаются между собой по содержанию, объекту регулирования, юридической силе, территории действия, процедуре принятия. Конституция Республики Алтай обладает спецификой, отражающей исторические, культурные и национальные особенности.
Следует заметить, что в условиях быстрого и масштабного развития законодательства Республики Алтай, особую актуальность приобретает вопрос реализации норм Конституции и иных нормативно-правовых актов Республики Алтай. Применительно к первой Конституции Республики Алтай можно вести речь о реализации её норм с помощью комплекса средств (юридических, конституционных, социально-психологических, материально-финансовых и других). Естественно, это будет длительный процесс со своими циклами и фазами. Думается, что анализ причин нарушений и неприменение конституционных норм позволит народу Республики Алтай сделать вывод о необходимости общественной поддержки Конституции. Практика государств со стабильными демократическими режимами показывает, что легче избежать или предотвратить нарушения Основного Закона, если конституционный порядок отвечает условиям исторической ситуации, есть готовность признавать конституционные предписания как обязательные и решимость их осуществлять[130]. Но пока как видно этого нет. Граждане Республики Алтай должны осознать, усвоить глубоко конституционные положения, признать их высокую ценность и общеобязательность. Сегодня прослеживается и другая сторона восприятия ценности Конституции Республики Алтай. Осознавая огромную значимость республиканских конституционных положений, формируется нейтральное отношение к федеральному законодательству, в особенности у простого населения.
С проблемой реализации конституционных норм тесно связана проблема несоответствия конституционных положений Республики Алтай федеральному законодательству, из-за чего возникают различного рода споры. В настоящее время часто возникают ситуации, когда эта проблема становится орудием политической борьбы между исполнительной и законодательной властями и умело ими используется.
В свое время в высших кругах государственной власти Республики Алтай и в средствах массовой информации республики шла острая дискуссия по поводу нового республиканского конституционного закона Республики Алтай “О внесении дополнений в статью 123 и введении новой статьи 123* в Конституцию Республики Алтай”, которым закладывается норма об отзыве Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай путём всенародного голосования[131].
Особо остро развернулся спор между окружением Главы Республики Алтай и депутатами парламента республики. Первые полностью признавали новые положения Конституции Республики Алтай противоречащими Конституции России. Они обосновывали свою позицию тем, что институт отзыва Главы Республики Алтай как высшего должностного лица республики не предусмотрен федеральным законодательством и противоречит части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает только две формы непосредственной демократии[132]. Вторые же, в частности Председатель постоянной комиссии Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай по законодательству, правопорядку, местному самоуправлению и межнациональным отношениям В.С. Максимов утверждал, что институт отзыва Главы Республики Алтай является вполне приемлемым[133]. Ссылаясь на то, что многие субъекты Российской Федерации (Москва, Кемеровская область, Читинская область и другие) устанавливают институт отзыва высшего должностного лица субъекта, В.С. Максимов считает, что это дает возможность гражданам влиять на способность и авторитетность высшего должностного лица - Главы Республики Алтай, осуществлять связь со своими избирателями.
Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 22.09.99. установил в статье 19, что “полномочия высшего должностного лица прекращаются досрочно в случае, его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, в случае если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации”[134]. Отсюда, в связи с принятием указанного федерального закона установление Республикой Алтай института отзыва Главы Республики Алтай являлось законным и не противоречащим федеральному законодательству. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” принял совсем иную позицию и признал положения подпункта “и” пункта 1 статьи 19 указанного Федерального закона и положения статей 123 и 123* Конституции Республики Алтай несоответствующими Конституции Российской Федерации. Высказанная позиция была обоснована тем, что положения норм Конституции Республики Алтай и федерального закона, касающиеся отзыва высшего должностного лица Республики Алтай, не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий. Орган конституционного контроля и судопроизводства России высказал свое мнение о том, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту[135]. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации, на наш взгляд, по этому вопросу представляется верной, поскольку наличие такого института при отсутствии надлежащих на то юридических оснований, процедур и гарантий, могут создать условия для оппозиционеров власти влиять на стабильность власти, используя механизм отзыва в сугубо личных политических целях без надлежащих действительных оснований для отзыва. Отсюда, только создав специальные конституционно-правовые механизмы отзыва высшего должностного лица субъекта Российской федерации, и, закрепив это на конституционном уровне, можно использовать их для общих интересов общества, ради защиты конституционных прав человека и гражданина. Установление института отзыва без специальных на то гарантий и процедур есть покушение на основы конституционного строя субъекта Российской Федерации.
Согласно Конституции Республики Алтай, законы Республики Алтай по вопросам, находящимся в ведении Республики, обладают на её территории верховенством. В случае же противоречия федерального правового акта закону Республики Алтай по вопросам собственного ведения действует республиканский закон. В случае же противоречия правового акта Республики Алтай федеральному закону, принятому по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Алтай, действует федеральный закон
Важным является то, что Конституция Республики Алтай содержит положение о том, что органы государственной власти Республики Алтай вправе оспаривать в процессе согласительных процедур в Конституционном Суде Российской Федерации законность и правомерность издания федеральных правовых актов, ущемляющих права республики.(статья 98).
Республика Алтай пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения.
Говоря о соответствии республиканского законодательства федеральному, речь должна идти не о том, чтобы вернуться к прежней практики, когда вопросы соответствия Конституции СССР, конституций автономных и союзных республик решались посредством их текстуального и структурного сходства.
Хочется отметить ещё об одной проблеме - проблеме формирования законодательства Федерации и её субъектов. Одну из них Е.А. Губарь предлагает решить с помощью следующей модели: часть вопросов регулируется в акте России, часть- в акте субъекта, при этом оба подлежат приминению[136]. Думается, что предлагаемая модель является целесообразной, так как федеральный акт в данном случае является не только основополагающим, но и детально регулирующим определенный круг вопросов с прямым действием. Субъект федерации принимает комплексный закон, отражающий местные особенности. Ещё одна трудность связана с тем, что Российская Федерация молодая и на федеральном уровне имеется явное отставание законодательной базы. Отсюда, встает вопрос: может ли субъект федерации, не дожидаясь федерального акта, регулировать общественные отношения в сфере совместного ведения самостоятельно? Здес<