1) Все начинается с Конституции РФ. Так, ч. 1 ст. 17 Конституции гласит, что в РФ гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. То есть содержание, применение, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина определяются содержанием общепризнанных принципов и норм международного права. В свою очередь, согласно ст. 3 Конституции, эти права и свободы являются высшей ценностью, государство подчиняется обязанности эти права и свободы обеспечивать в первую очередь.
В свою очередь, ч. 4 ст. 15 Конституции определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы РФ. Более того, здесь же говорится о приоритете применения норм международного договора над исполнением национального закона (это правило прописано во всех Кодексах, ФЗ и ФКЗ РФ). В своем Постановлении Пленум Верховного Суда от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации» пояснил, что «под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений» (абзацы шестой и седьмой п. 1 Постановления). Напоминаю, что положения Постановления Пленума ВС являются общеобязательными для применения нижестоящими судами, по сути постановление ВС – это акт судебного нормотворчества, допустимого в целях обеспечения единообразия и стабильности судебной практики, наряду с законом.
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) является специализированным учреждением ООН, то есть в ее документах раскрывается содержание общепризнанных принципов и норм международного права, в том числе тех, которые определяют содержание, способы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина РФ. Что касается стратегий борьбы с COVID-19, ВОЗ уполномочена давать рекомендации Правительству РФ по борьбе с инфекцией, определять стратегию поведения государства как по отношению к методам борьбы с COVID-19, так и по отношению к гражданам РФ в сфере ограничения их прав и свобод в период борьбы с пандемией коронавируса
Вот парочка выдержек из гайдлайнов ВОЗ по борьбе с COVID-19.
а) На странице 6 Руководства по стратегическому плану по подготовке и ответных мерах в отношении 2019-nCoV от 3 февраля 2020 г. (Strategic Preparedness and Response plan; документ на англ. языке) сказано, что на уровне стран «ВОЗ будет через своих региональных помощников по управлению чрезвычайными ситуациями обеспечивать руководство и помогать национальным ведомствам по управлению чрезвычайными ситуациями внедрять: рекомендации по усиленному надзору, информирование общественности о рисках, связанных с торговлей и путешествиями, реагирование на случаи завоза [инфекции] и применение ответных мер для борьбы с локальными вспышками [инфекции]» (“WHO will work through the regional IMSTs to provide guidance and assist national crisis management authorities to implement: enhanced surveillance recommendations; risk communications for the public regarding trade and travel; management of imported cases; and response to local outbreaks”. Источник: https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/srp-04022020.pdf.
А вот из русскоязычного документа от 14 апреля 2020 г. «Обновленная стратегия борьбы с COVID-19», читаем на стр. 10 следующее:
«В странах и (или) регионах, в которых наблюдается передача вируса среди населения или есть риск перехода к этой стадии эпидемии, власти должны немедленно принять и адаптировать всеобщие меры дистанцирования и ограничения на передвижение в дополнение к другим медико-санитарным мерам, а также мерам системы здравоохранения, чтобы снизить подверженность людей заражению и подавить передачу вируса, включая следующее:
- меры персональной защиты, которые уменьшают риск передачи вируса от человека к человеку, такие как мытье рук, физическое дистанцирование и «респираторный этикет»;
- меры на уровне местных сообществ для уменьшения контактов между людьми, такие как отмена массовых мероприятий, закрытие не являющихся первостепенными мест работы и образовательных учреждений и сокращение услуг общественного транспорта;
- меры по уменьшению риска ввоза или повторного занесения вируса из мест его интенсивного распространения, такие как ограничения на внутренние и международные поездки, расширенный скрининг и карантин;
- меры по обеспечению защиты медицинских работников и уязвимых групп, такие как предоставление надлежащих средств индивидуальной защиты».
Источник здесь: https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/covid19-strategy-update-2020-ru.pdf?sfvrsn=29da3ba0_19.
Как мы видим, введение ограничительных мер, включая физическое дистанцирование, введение QR-кодов, ограничивающих посещение публичных мест, отвечает всецело рекомендациям ВОЗ, обязательных к исполнению. И это еще не все рекомендации, как говорится. Вот только на этой странице представлена масса технических регламентов ВОЗ по снижению распространению коронавирусной инфекции: https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications.
2. Возвращаемся к нашему законодательству, которое позволяет региональным органам власти вводить различные ограничительные меры.
В соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции, в РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 ст. 76 Конституции). То есть органы власти субъектов прямо управомочены Конституцией издавать нормативно-правовые акты по борьбе с эпидемиями, для ликвидации их последствий.
Есть Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в подп. «5» п. 12 ст. 26.3 которого сказано, что полномочия органов власти субъекта РФ по предметам совместного ведения с РФ могут заключаться в решении вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях. Причем в этом подпункте перечислены разные основания, по которым могут применяться меры по предупреждению тех или иных опасных обстоятельств: чрезвычайные ситуации, эпидемии – это различные обстоятельства, то есть для борьбы с эпидемией не нужно введения режима ЧС или ЧП.
3. Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации – обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (ст. 1). В ст. 4.1 Закона определены принципы и механизм согласованной работы как органов управления на уровне государства, так и органов управления на уровне регионов и муниципальном уровне для защиты населения территорий от чрезвычайных обстоятельств.
Статьей 11 этого Закона предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, указанные органы:
- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации;
- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения <… > могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Обратите внимание, что для того, чтобы региональным органам власти вводить меры защиты населения и территории, НЕ требуется обязательное введение режима ЧС, достаточно введения режима ПОВЫШЕННОЙ ГОТОВНОСТИ, направленного на предупреждение ЧС. Вот, пожалуйста, список регионов, которые ввели режим повышенной готовности на территории своих регионов: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_349932/.
Более того, решением ВОЗ от 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции, присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, поскольку в эпидемический процесс было вовлечено население большинства стран Азии, Европы и Американского континента. Это позиция нашла свое отражение в мотивировочной части как минимум двух последних судебных актов: Мосгорсуда (дело № 3А-2578/2021) и Верховного Суда РФ (дело № АКПИ-21-303).
В силу Конституции РФ, нам достаточно данного решения ВОЗ, чтобы воспринимать ситуацию с эпидемиологической точки зрения серьезно и принимать соответствующие меры для борьбы с эпидемией.
4. В соответствии с п. «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий.
Действие мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) впоследствии было продлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года № 294, а также Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316. То бишь высшие должностные лица субъектов РФ (главы регионов / губернаторы) действуют также в соответствии с Указами Президента РФ.
5. Согласно п.1 ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.
В соответствии со ст. 6 этого же закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся: принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей; обеспечение своевременного информирования населения субъекта Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях.
Статья 10 названного Закона возлагает на граждан обязанность выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и об обучении своих детей; не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
6. И напоследок, по поводу неразглашения врачебной тайны, путем предоставления QR-кода, и т.п.
Действительно, согласно ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны жизни и здоровья граждан в Российской Федерации», разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, другим гражданам, в том числе должностным лицам, в целях медицинского обследования и лечения пациента, проведения научных исследований, их опубликования в научных изданиях, использования в учебном процессе и в иных целях допускается с письменного согласия гражданина или его законного представителя.
И при этом ч. 4 этой же статьи предусматриваются исключения из общего правила о недопустимости разглашения сведений, составляющих врачебную тайну. В частности, пунктом 2 части 4 данной нормы предусмотрено, что предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя допускается при угрозе распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений и поражений.