Вскоре после издания Манифеста 17 октября по указанию Николая II было создано «Особое совещание» под председательством министра юстиции Михаила Григорьевича Акимова, которому было поручено разработать «Свод основных законов Российской империи» и другие законодательные акты, необходимые для реализации основных положений данного манифеста.
20 февраля 1906 г. были опубликованы два законодательных акта — «Учреждение Государственной думы» и «О переустройстве учреждений Государственного совета» которые, по мнению одних авторов (И. Исаев), заложили основы российского парламентаризма и знаменовали собой превращение Российской империи в дуалистическую (конституционную) монархию, а по мнению других авторов (А. Степанский), были существенным откатом от тех принципов парламентаризма, которые провозгласил царский Манифест 17 октября.
В соответствии с этими законодательными актами впервые в истории России создавался законодательный орган государственной власти, состоящий из двух палат — Государственной думы и Государственного совета.
Согласно первому законодательному акту, нижняя палата российского парламента — Государственная дума, максимальный срок полномочий которой устанавливался в пять лет, формировалась исключительно на выборной основе. Выборы, в соответствии с новой редакцией избирательного закона, утвержденной 11 декабря 1905 г., были многоступенчатыми и проходили по сословно-куриальной системе. Это означало, что:
• в ходе избирательной кампании выбирались не сами 524 депутата нижней палаты, а их выборщики;
• в соответствии с имущественным цензом все избиратели делились на четыре курии — землевладельческую (31%), городскую (14%), рабочую (13%) и крестьянскую (42%), которые на основе установленных квот делегировали разное количество своих представителей в законодательный орган страны.
По этому закону только император определял продолжительность работы парламентских сессий и сроки перерыва в их работе, а также обладал исключительным правом роспуска Государственной думы и назначения новых выборов.
Второй нормативный акт реформировал прежний Государственный совет, который, как и Государственная дума, становился законодательным органом власти, но наделялся полномочиями верхней палаты российского парламента, т. е. обладал правом вотирования всех законов, принимаемых Государственной думой.
23 апреля 1905 г. был издан новый, дополняющий прежний, законодательный акт — «Учреждение Государственного совета», который изменял прежний порядок формирования верхней палаты, поскольку:
• количество членов Государственного совета увеличивалось с 60 до 190 членов;
• половина его членов по-прежнему назначалась лично царем, а половина — избиралась на основе высокого имущественного ценза губернскими земскими и дворянскими собраниями и купеческими управами;
• максимальный срок полномочий избранных членов Государственного совета составлял девять лет, причем каждые три года треть его членов проходила процедуру ротации;
• председатель Государственного совета, как и прежде, назначался на должность лично царем.
Тогда же, 23 апреля 1906 г., Николай II утвердил новую редакцию свода «Основных государственных законов Российской империи» (223 статьи), в котором гарантировались основные гражданские и политические права и свободы подданных российской короны, уточнялись права и компетенция всех ветвей власти, их взаимодействие в процессе законодательной работы и т. д.
В частности, статья 7 «Основных законов» определяла процедуру принятия всех нормативно-правовых актов: любой законопроект сначала должен быть одобрен Государственной думой, затем Государственным советом, и только после прохождения этого «чистилища» он поступал на рассмотрение царю.
Император мог либо придать этому проекту силу закона, скрепив его своей личной подписью, либо, используя право отлагательного вето, отправить его на новое рассмотрение в нижнюю палату российского парламента.
Кроме того, статья 87 «Основных законов» устанавливала, что император мог единолично издавать нормативно-правовые акты в форме именных указов, но при обязательном соблюдении двух условий:
1) воспользоваться этим правом монарх мог только в период перерыва в работе Государственной думы;
2) императорский указ терял юридическую силу, если он вносился позднее двухмесячного срока со дня возобновления работы Государственной думы, или отклонялся одной из палат российского парламента.
Согласно своду «Основных законов», вся полнота исполнительной власти по-прежнему сохранялась в руках императора и формируемого им Совета министров, который наделялся правом законодательной инициативы. Глава правительства и все руководители центральных министерств и ведомств назначались и снимались с должности только царем.
Таким образом, новая форма государственного правления России представляла собой особый тип монархического конституционализма, который, по мнению ряда авторов (А. Медушевский), был мнимым конституционализмом, занимавшим промежуточное положение между развитыми формами монархического конституционализма европейских держав и традиционалистскими режимами азиатских государств.
Кроме того, Правительствующий сенат наделялся функциями «конституционного надзора», поскольку должен был контролировать соответствие законодательных актов, принимаемых парламентом, своду «Основных государственных законов Российской империи».