Субъекты этой стадии могут совпадать с субъектным составом стадии правотворческой (законодательной) инициативы, а могут и не совпадать. Например, законопроект разработан депутатами комитета или комиссии законодательного органа – в этом случае субъекты двух стадий совпадают.
Другой вариант, законопроект разрабатывался группой специалистов либо по собственной инициативе, либо по заданию субъекта законодательной инициативы. Соответственно в этом случае субъекты этих стадий не совпадают, поскольку в большинстве регионов граждане не обладают правом законодательной инициативы.
Проекты нормативных правовых актов органов исполнительной власти: указы президента республики (там, где президент возглавляет орган исполнительной власти), или губернатора, постановления правительства обычно готовятся соответствующими министерствами, комитетами, другими ведомствами республик, структурными подразделениями администраций области, края и т.д.
В данном случае при подготовке нормативных правовых актов субъектов Федерации применяется отраслевой или межотраслевой принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает участие специалистов квалифицированное составление проекта. Во многих случаях дается поручение подготовить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая органы юстиции, суда, прокуратуры. На этой стадии правотворческого процесса органами государственной власти субъектов Федерации производится также предварительное обсуждение проекта нормативного правового акта. Так, в большинстве регионов предусмотрено обязательное согласование и получение заключения на законопроекты, направленные на регулирование финансовых отношений.
Проекты нормативных правовых актов, принимаемые законодательным органом, президентом, главой администрации или правительством субъекта Российской Федерации, подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Российской Федерации и территориальным органом юстиции Министерства юстиции Российской Федерации. Проекты, затрагивающие вопросы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финансами и экономикой субъекта Российской Федерации, а также с другими заинтересованными государственными органами.
Если проект нормативного правового акта затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то он, кроме того, направляется на согласование соответствующему министерству Российской Федерации, а также для ознакомления – региональным органам соответствующего министерства.
Проекты указов президента республики в составе Российской Федерации и распоряжений главы администрации субъекта Российской Федерации, относящиеся к ведению правительства этой республики, должны пройти обязательное согласование с правительством республики.
Проекты постановлений правительства субъекта Российской Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции президента или главы администрации субъекта Российской Федерации согласовываются с юридической службой главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, на стадии подготовки и предварительного рассмотрения проектов нормативных правовых актов органов государственной власти регионов участвуют большое число субъектов, часто непосредственно не относящиеся к деятельности самого правотворческого органа.
Стадия официального обсуждения проекта нормативного правового акта правотворческим органом предполагает ограничение круга субъектов правотворчества. Для законодательных органов это комитеты, постоянные комиссии, которые обсуждают законопроект в первом чтении; осуществляют доработку законопроекта после первого чтения; рассматривают и обсуждают законопроект во втором чтении. В ряде регионов доработка законопроекта осуществляется после второго чтения последнего, он рассматривается в третьем чтении.
Проекты указов президента республики, постановлений главы администрации или правительства, проекты нормативных правовых актов отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти подлежат официальному рассмотрению соответственно аппаратом президента, аппаратом администрации, структурными подразделениями органов исполнительной власти субъекта Федерации. На этой стадии субъектами правотворчества являются непосредственно правотворческие органы и их структурные подразделения.
Если структура законодательного органа во всех субъектах Федерации практически одинакова и состоит из комитетов и комиссий, то структура органов исполнительной власти отличается многообразием.
Рассматривая стадию принятия нормативного правового акта необходимо исходить из того, что полная нормотворческая правосубъектность – такая совокупность прав и обязанностей, которая обеспечивает участие органа в любых по содержанию правотворческих отношениях и прежде всего включает право на издание нормативного правового акта должна быть присуща, на наш взгляд, только самим органам государственной власти субъекта Федерации, а не их структурным подразделениям.
В соответствии с конституциями (уставами) субъектов Федерации законы регионов принимаются представительными органами, а другие нормативные правовые акты органами исполнительной власти или их структурными подразделениями.
Заключительной стадией правотворческого процесса следует считать стадию обнародования нормативных правовых актов.
В правовой литературе существует две противоположные точки зрения, авторы которых либо признают опубликование стадией правотворческого процесса, либо не признают.
Справедливы высказывания, объясняющие необходимость включения стадии опубликования в правотворческий процесс, ибо без этой стадии процесс правотворчества не может считаться законченным.
Опубликование – это важнейшее условие прочного правопорядка, повышения авторитета права, усиления демократических основ общества, информационная база для пропаганды законодательства. В том случае, если нормативный правовой акт только принят, но реальные условия для знакомства с его содержанием не созданы, правотворческий процесс не считается завершенным, так как правовой акт не может быть надлежащим образом реализован[2].