Совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

Уяснение природы содержания, а также регулятивного назначения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации невозможно без детального рассмотрения вопросов построения правовой системы, ее роли в категориальном строе теории права.

Правовая система современной России как любая система – это целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в определенных отношениях и связях. Явление сложное, многогранное, складывающееся и совершенствующееся по мере развития и совершенствования всей политико-правовой системы государства. Правовая система – комплексное образование, являющееся одной из подсистем общества, наряду с экономической, политической, социальной и т.д. В отличие от внутриправовых системных образований (системы права, системы нормативных правовых актов) категория «правовая система» отражает наиболее высокий уровень абстракции[3].

Однако расширение сферы правового регулирования, появление большого числа нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы во всех областях общественной жизни привело как к углублению существующих отраслей законодательства, соответствующих, но полностью не совпадающих с одноименными отраслями права, так и к образованию новых комплексных отраслей. Этому в значительной степени способствовала и постоянно проводимая работа по совершенствованию законодательства, и новые научные разработки, обеспечивающие необходимость перехода от дифференцированного анализа отдельных нормативных правовых актов к интегрированным исследованиям системы законодательства в целом как относительно самостоятельного правового явления.

В настоящее время большинство ученых-юристов систему законодательства (нормативных правовых актов) рассматривают в качестве самостоятельной категории, относящейся к внешней форме выражения объективного права. По мере накопления знаний и опыта кодификационных работ содержание этой категории становится все более объемным и глубоким.

В одном из своих первых определений система законодательства представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам выраженных в нормативных актах, статей закона при такой субординации этих актов, которая определяется компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой⁴.

Затем С.В. Поленина охарактеризовала систему законодательства как совокупность связанных иерархией и соподчиненностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления⁵. Здесь уже делается акцент на взаимодействие и взаимопроникновение различных структурных частей и элементов системы законодательства[4].

Являясь внешней формой выражения права, система законодательства, во-первых, детерминирована его развитием, а во-вторых, имеет определенную степень самостоятельности: особенные признаки, черты, построение и состав элементов.

В сущности, система права и система законодательства выражают один и тот же феномен – право, но с разных сторон – внутренней (нормы права) и внешней (нормативные правовые акты), отсюда их взаимообусловленность и общее социальное назначение. Другими словами, обе системы выражают структуру, содержания и формы позитивного права. Если система права в известной степени носит доктринальный характер, то система законодательства представляет собой продукт рациональной деятельности. Любая правотворческая деятельность и деятельность по систематизации законодательства носит определенный элемент субъективизма, предполагает свободу усмотрения законодателя. Часто одно и то же правило находит свое закрепление, как в отраслевом, так и в комплексном нормативном правовом акте. Нормы, выраженные в законе, получают дальнейшее развитие в подзаконных нормативных правовых актах.

Принятые в последнее время в нашей стране многочисленные законы по вопросам собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, банковского дела, инвестиционной политике и так далее формируют принципиально новую экономическую основу Российского государства. Речь идет об ином качественном новом правовом подходе к решению политических и социально-экономических задач. В этих условиях особенно необходима серьезная кодификационная работа по приведению принятых актов в определенную, внутренне согласованную систему.

Система законодательства – это многогранное образование с весьма сложной конструкцией, состоящей из совокупности законодательных актов и отдельных нормативных предписаний, распределяемых в зависимости от объекта регулирования на отрасли, подотрасли и институты законодательства.

Элементы системы законодательства могут объединяться в различные композиции, выделенные по определенному основанию из всей совокупности признаков и характеристик объекта. При этом основополагающая роль принадлежит первичным элементам системы – нормативным правовым актам, а также их структурным подразделениям.

В теории права вопрос о структурных подразделениях нормативных правовых актов как элементах системы законодательства остается во многом дискуссионным. Одни авторы полагают, что только нормативный акт является первичным элементом системы, а отдельные нормативные предписания, содержащиеся в нем, составляют лишь части структуры акта⁶. Другие, признают элементами системы и нормативный акт в целом и отдельные нормативные предписания⁷.

Последний подход представляется более правильным, так как позволяет группировать отдельные разделы, статьи, пункты нормативных правовых актов в зависимости от содержащихся в них норм права в различные более или менее устойчивые формирования – институты и отрасли законодательства.

Отрасли системы законодательства – это наиболее крупные объединения нормативных правовых актов и их частей по определенным сферам правового регулирования. Обычно отрасли «возглавляются» кодифицированным нормативным правовым актом. Причем мы можем наблюдать и соответствие и несовпадение отраслей права и отраслей законодательства.

На соответствие отраслей гражданского, трудового, уголовного права одноименным отраслям законодательства указывают большинство ученых. Вместе с тем отмечается, что такое соответствие все же не есть тождество. Отрасли законодательства отнюдь не зеркально отражают соответствующие отрасли права, что объясняется и характером включаемых в них нормативных правовых актов, и факторами субъективного характера. Часто правотворческие органы при компоновке отдельных нормативных правовых актов руководствуются не только логикой правовой нормы, но и классификационными соображениями.

Система законодательства как внешняя форма выражения права должна отражать его внутреннее отраслевое содержание, что, однако, не исключает возможности их относительно самостоятельного развития. В результате постоянной и последовательной работы по совершенствованию законодательства будет происходить дальнейшее сближение отраслевых структур системы права и системы законодательства, но полного тождества достичь не удастся, да и не нужно.

Таким образом, под отраслью законодательства следует понимать объединение нормативных правовых актов, которое либо соответствует однородной отрасли права, либо носит комплексный характер.

К числу комплексных отраслей относится хозяйственное законодательство. В наши дни с новой силой возобновилась длящаяся долгие годы дискуссия о сохранении и развитии хозяйственно-правовой концепции и признании хозяйственного права не только отраслью законодательства, но и самостоятельной отраслью права.

Не углубляясь в содержание дискуссии, хотелось бы остановиться на самих терминах «хозяйство», «хозяйственные отношения», «народное хозяйство». Смысловая нагрузка этих слов весьма условна и отражает, с одной стороны, неоднородность имущественных отношений (гражданское законодательство регулирует отношения с участием граждан, хозяйственное – с участием организаций), а с другой – внедрение в право экономических определений. Но в условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм собственности и предпринимательской деятельности, деление имущественных отношений по субъективному признаку (граждане или организации) становится неактуальным. Не случайно, что его не знает ни один из классических торговых или гражданских кодексов, начиная от кодекса Юстиниана и кончая современным законодательством стран Запада. Термин «народное хозяйство» тоже устарел как политически, так и экономически. Пора и нам использовать общепринятую правовую терминологию и все правоотношения в области предпринимательской деятельности регулировать общим гражданским, торговым, коммерческим законодательством.

Отличительной чертой комплексных отраслей законодательства является их интегративный характер. В данном случае четко прослеживается активная роль правовой формы (нормативных актов), интегративное развитие которой приводит к образованию комплексной отрасли законодательства[5].

В системе законодательства можно выделить федеральную и региональную подсистемы, которые представляют собой сеть различных типов связей.

Особым своеобразием отличается структура законодательства в федеративных государствах, ибо она отражает соотношение законов федерации и входящих в нее государственных национально-территориальных или политико-территориальных образований.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Отсюда и увеличение объема правотворческой компетенции субъектов Федерации, и намечающаяся тенденция к расширению и укреплению региональной структуры системы законодательства. Конкретно это выражается в установлении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, порядка реализации соответствующих полномочий, а также в передаче федеральными органами части своих полномочий органам власти субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации, будучи важнейшим элементом и органической составной частью, ядром системы нормативных правовых актов, содержит нормы как общеполитического и социального назначения, так и устанавливает основы нормотворческой деятельности и законодательного регулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Система только тогда может рассматриваться как стройное, отличающееся единством и целостностью образованием, с одновременной внутренней расчлененностью и дифференциацией когда в основе ее лежат принципы построения системы. Думается, что важнейшими принципами, в соответствии с которыми должна строиться и функционировать система, являются:

а) принцип верховенства закона;

б) принцип нормативно-правовой обусловленности;

в) принцип иерархии в построении системы нормативных правовых.

Принципы нормативно-правовой обусловленности, лежащей в основе системы нормативных правовых актов выражается прежде всего в соответствии отраслевой системе права, юридическом своеобразии определенных групп правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, особых способах регулирования, функциях соответствующих групп актов. Для системы нормативных правовых актов характерно не только единство, но и значительная дифференциация нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы, а также многообразия отношений, на регулирование которых они направлены.

Дифференциация системы нормативных правовых актов должна выражаться также в четкой иерархии и соподчиненности ее построения. Иерархия нормативных правовых актов означает такую их систему, при которой нижестоящие акты занимают подчиненное положение по отношению к вышестоящим, причем первые не могут противоречить последним, не могут их изменять, лишать юридической силы. Место того или иного нормативного правового акта в этой системе соответствует тому месту, которое занимает в системе государственных органов, орган принявший правовой акт.

Верховенство закона в нашей стране складывается из ряда основных черт, определяющих качество закона как высшего по своей юридической силе нормативного правового акта. Особенности законодательных актов будут рассмотрены в других разделах работы.

В системе нормативных правовых актов можно выделить вертикальную (иерархическую) и горизонтальную (отраслевую) структуры.

В самом общем виде структура системы нормативных правовых актов – это сеть различных типов связей между элементами, возникающих на основе принципов построения и системообразующих факторов.

Вертикальная структура системы нормативных правовых актов представляет собой сеть различных типов связей между элементами системы, возникающих в соответствии с принципами построения и системообразующими факторами, в результате чего создается устойчивое единство, целостность элементов и отношений. Это весьма объемное по элементному составу, необычайно сложное по содержанию и типам связей образование.

Горизонтальная структура системы нормативных правовых актов как устойчивая целостность, образуется в процессе отраслевого взаимодействия элементов системы. Важнейшими элементами горизонтальной структуры, как отмечалось выше, являются нормативные правовые акты, институты и отрасли законодательства.

Особым своеобразием отличается структура системы нормативных правовых актов в федеративных государствах, ибо она отражает соотношение законов и других нормативных правовых актов Федерации и входящих в нее государственных, национально-территориальных или политико-территориальных образований.

Эту систему следует рассматривать с точки зрения структурного подхода как сложное соединение определенных укрупненных подразделений, отражающих устойчивые объективные связи элементов в процессе их функционирования, что однако не исключает их относительно самостоятельного развития. Такая инвариантность присуща и нормативным правовым актам субъектов Федерации, образующим собственные подсистемы, обладающие специфической структурой, элементным составом, но включенные в единое комплексное образование, подкрепленное общими целями, принципами построения, множественностью взаимообусловленных связей, их развитие будет предопределено и направлено в единое упорядоченное русло.

Думается, что последняя стадия правотворческого процесса должна называться не стадией опубликования (оглашения), а стадией обнародования. Такое название, на наш взгляд, отражает ее истинное содержание и назначение. В ней, посредством разнообразных форм обнародования – официального опубликования, оглашения по радио и телевидению, ведомственной рассылки, обеспечивается гласность принятого нормативного правового акта правового субъекта Федерации.

Официальное опубликование как наиболее эффективная и действенная форма гласности, характеризуется помещением полного и точного текста принятого нормативного правового акта со всеми его атрибутами в особом печатном издании.

Реализовать эту форму вправе непосредственно орган, издавший акт.

Официальное опубликование актов субъектов Федерации осуществляется в специальных местных печатных изданиях.

Таким образом, будучи инвариантным срезом правовой системы государства системы нормативных правовых актов субъектов Федерации призваны обеспечивать взаимодействие и целостность как всей правовой системы, так и ее отдельных составных частей.

Немаловажная роль в этом принадлежит правовому регулированию и установлению пределов нормотворческой компетенции всех субъектов, участвующих в процессе правотворчества. В этой связи в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации целесообразно включить общие правила, устанавливающие критерии разграничивающие нормотворческие правомочия на различных стадиях правотворческого процесса. Затем в законе или положении о конкретном органе государственной власти субъекта Российской Федерации следует определить субъектов правотворчества, обладающих всей полнотой нормотворческих правомочий и субъектов с ограниченной правоспособностью в этой области.

Особо следует выделить органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции с коллегиальной или единоначальной формой управления[6].

В республике с коллегиальной формой управления органы исполнительной власти возглавляет президент (если он является главой правительства) или председатель правительства; губернатор, руководит администрацией области, края, автономного края (области); председатель комитета или другого ведомства, осуществляющего свою деятельность на коллегиальной основе; при единоначальной форме управления – министр возглавляет министерство или другой орган исполнительной власти, действующих на основе единоначалия. Именно они в пределах своей компетенции обладают всей полнотой полномочий, в том числе и нормотворческих.

Необходимо также установить ограниченные права структурных подразделений, их руководителей и других должностных лиц, организаций и специалистов, как участников правотворчества только на стадиях нормотворческой инициативы, подготовки, обсуждения нормативного правового акта, и запретить им издавать нормативные правовые акты.[7].

Таким образом, только системное комплексное развитие всего массива нормативных правовых актов государства, позволит улучшить ситуацию с актами субъектов Российской Федерации, десятилетие развивающиеся «фрагментарно», «независимо» в результате чего был ослаблен контроль за их законностью и качеством.

Заключение

В результате написания работы были сделаны следующие выводы.

Как известно, нормы морали и нравственности возникают в обществе на основе социального опыта и не имеют субъектности – авторов, которые их придумали. Не указать и время появления той или иной морально-нравственной нормы поведения. В отличие от норм морали и нравственности, правовые нормы возникают и развиваются всегда в ходе профессиональной деятельности специальных общественных институтов. Этот процесс именуется правотворчеством. Таким образом, правотворчество, понятие, принципы, виды правотворчества всегда субъектны и фиксируемы во времени. Традиционно правотворчеством в большинстве случаев занимаются специально создаваемые для этой цели органы государства. Причинной основой правотворчества является правообразование – сложившаяся в процессе общественной жизни практика поведения и санкционирования норм, которые пока не оформлены в виде правовых актов.

Как структурные компоненты входят в правотворчество: понятие, принципы, виды и формы. Как уже говорилось, правотворчеству практически всегда предшествует правообразование, потому это понятие по содержанию шире, чем понятие и принципы правотворчества.

Феномен правотворчества классифицируют по различным основаниям. Например, правотворчество, понятие, принципы, виды различаются по субъектности, то есть по тем институтам, которые имеют право осуществлять данный вид деятельности. Существует такая форма правотворчества, как референдум, который представляет собой прямое, непосредственное правотворчество всего народа, осуществляемое в ходе голосования. В некоторых странах, например в Швейцарии, данный вид является основным при принятии наиболее важных решений для всей страны или конкретного региона, в год в этой стране проводится до трех с половиной тысяч референдумов. Наиболее распространенным видом является правотворчество, осуществляемое специально формируемыми для этих целей органами государства. На этом уровне также выделяются разные виды и формы правотворчества.

К примеру, если государственный орган сам разрабатывает закон и сам дает ему юридическую силу, такая деятельность классифицируется как непосредственное правотворчество. Понятие, принципы, виды его также разрабатываются данным органом.

Если же государственный орган передает работы по созданию правовых норм другому органу, такое правотворчество называют делегированным. Санкционированным правотворчеством называют такую деятельность, при которой государственный орган только утверждает правовые акты, разработанные иными организациями, в том числе и негосударственными.

Правотворчество классифицируют также и по юридической силе принимаемого правового акта. Так, например, парламент страны занимается законотворчеством – как высший законодательный орган. Эта его прерогатива закрепляется в Конституции. Все другие институты власти в таком случае принимают подзаконные акты[8].

Глоссарий