В настоящее время имеется ряд неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла, как наиболее перспективных форм финансирования проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры.
Одной из основных проблем при реализации концессий и контрактов жизненного цикла является неурегулированность в бюджетном законодательстве особенностей планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию данных долгосрочных соглашений.
В бюджетном законодательстве не урегулирован вопрос выделения бюджетных ассигнований на реализацию контракта жизненного цикла в форме платы концедента, которая, по своей сути, предоставляет собой возмещение расходов концессионера как инвестиционного, так и текущего характера, а также обеспечивает предусмотренную норму доходности на вложенный капитал.
Также проблемой с точки зрения бюджетного законодательства является то, что контракт устанавливает долгосрочные обязательства на срок порядка 30 лет, значительно превышающий горизонт бюджетного планирования и срок реализации утвержденных государственных (муниципальных) программ. Вопрос механизма финансирования реализации подобных контрактов в рамках государственных программ в настоящее время не урегулирован. Данная ситуация создает высокие риски для государства в части возможности принятия значительного объема обязательств при принятии решения о заключении соглашения без увязки с долгосрочным бюджетным планированием, поскольку значительный объем обязательств приходится именно на стадию эксплуатации объекта соглашения, находящуюся за пределами планового периода, что создает угрозу для сбалансированности бюджета в будущем.
Таким образом, наиболее актуальным вопросом в сфере внедрения контрактов жизненного цикла в настоящее время представляется вопрос увязки заключения контрактов жизненного цикла с долгосрочным бюджетным планированием, бюджетным процессом, а также с формированием и реализацией государственных (муниципальных) программ, что потребует внесения изменений в действующее бюджетное законодательство и подзаконные акты.
Кроме того, в отношении каждого контракта требуется принятие отдельного решения органа государственной власти или местного самоуправления, что, например, на федеральном уровне (принятие распоряжения Правительства РФ) является достаточно длительной процедурой и сопряжено с большим объемом подготовительной работы.
Необходимо внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения контрактов жизненного цикла исходя из масштаба и стоимости проекта государственно-частного партнерства. Так, упрощение процедуры для проектов с меньшей капиталоемкостью может быть предусмотрено путем внесения изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», что позволит снизить регламентные сроки конкурсных процедур и их стоимость, и тем самым существенно способствовать массовому внедрению контрактов жизненного цикла в финансирование строительства, реконструкции и последующего содержания автомобильных дорог, а в дальнейшем и иных объектов транспортной инфраструктуры.
В целях повышения эффективности финансирования развития транспортной инфраструктуры, представляется целесообразным внести изменения в государственную программу «Развитие транспортной системы», дополнив её целевыми индикаторами и показателями, отражающими внедрение механизмов государственно-частного партнерства, в том числе:
- доля финансирования мероприятий, реализуемых на основе инновационных механизмов финансирования, в том числе КЖЦ, в общем объеме финансирования мероприятий программы;
- доля контрактов жизненного цикла в общем количестве контрактов на строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры.
Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении норм, касающихся заключения контрактов жизненного цикла в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты транспортной инфраструктуры, в том числе на объекты гражданской авиации, морского и речного транспорта, железнодорожного транспорта и т.д.
Предлагаемые изменения, направленные на совершенствование нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры, будут способствовать успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла.
Низкая конкуренция между инвесторами является ещё одной проблемой при реализации крупных проектов государственно-частного партнерства в сфере развития транспортной инфраструктуры. Данная проблема негативно сказывается на стоимости реализации проектов для государства. В связи с этим крайне актуальной задачей является привлечение инверторов, как российских, так и иностранных, в проекты государственно-частного партнерства. Решение данной проблемы может осуществляться по следующим основным направлениям:
- общее улучшение инвестиционного климата в стране путем выстраивания благоприятной институциональной среды и развития финансовых рынков;
- упрощение доступа к заемному капиталу для реализации инфраструктурных проектов, а также развитие новых финансовых инструментов в рамках инфраструктурного финансирования
Данные мероприятия непосредственно направлены на привлечение инвесторов в проекты государственно-частного партнерства в сфере развития транспортной инфраструктуры.
В настоящее время важное значение для расширения применения механизма государственно-частного партнерства имеет проблема снижения транзакционных издержек. В частности, на заключение концессионного соглашения требуется обычно не менее полугода (иногда более года), а также значительные средства на привлечение консультантов, в том числе иностранных.
В этой связи в целях снижения транзакционных издержек при заключении концессионных соглашений предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», предусматривающих возможность передачи полномочий по принятию решения о заключении концессионного соглашения в отношении небольших объектов концессионного соглашения. В частности, по объектам, права собственности на которые принадлежат Российской Федерации, предлагается передача Правительством РФ полномочий по принятию решения соответствующим органам исполнительной власти, в том числе по объектам транспортной инфраструктуры – Министерству транспорта России, в пределах предусмотренных ему бюджетных ассигнований на соответствующие цели.
Существенным препятствием для развития государственно-частного партнерства в России является конфиденциальность данных в отношении проектов, которые зачастую представляют коммерческую ценность, что составляет проблему как для потенциальных инвесторов, так и для проведения исследований в данной области.
Проблема приобретает особую актуальность с учетом имеющегося в России дефицита квалифицированных специалистов в области государственно-частного партнерства.
Решением данной проблемы может являться нормативное закрепление требований о раскрытии информации о проектах государственно-частного партнерства, в том числе их финансовой составляющей, а также введение санкций за нарушение указанных требований.
Кроме того, в законодательстве нет устоявшегося определения государственно-частного партнерства. По нашему мнению, целесообразно рассматривать государственно-частное партнерство как юридически оформленную систему отношений государственных (муниципальных) органов власти или учреждений и частных лиц, в рамках которой реализуются общественно значимые проекты или мероприятия с использованием государственного (муниципального) имущества, основанную на распределении между сторонами полномочий, рисков, финансовых затрат и ответственности, в целях повышения эффективности выполнения государством своих функций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В условиях недостаточной доходной базы для финансирования проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры возникает необходимость в негосударственных источниках финансирования и использовании управленческого опыта предпринимательских структур. Одним из вариантов решения данной проблемы выступает государственно-частное партнерство. Вместе с тем, развитию государственно-частного партнерства в России препятствует недостаточный уровень методического и правового обеспечения, что затрудняет успешную реализации проектов в сфере транспортной инфраструктуры. Предлагаемые в работе пути совершенствования нормативно-правовой базы позволят существенно улучшить условия реализации проектов государственно-частного партнерства, что скажется на уровне развития транспортной инфраструктуры, от которой, в свою очередь, зависит и транспортная безопасность.